阮重晖：乡镇人大主席团建设可 “两步走”

 

 

　　乡镇政权是最基层的政权组织，乡镇人大是最基层的地方国家权力机关。长期以来，乡镇人大在蓬勃发展的同时，也面临诸多问题。特别是闭会期间乡镇人大如何开展工作，主席团如何开展工作，既不越权，又不导致权力虚置，是乡镇人大工作中面临的难题。

 

　　发挥好乡镇人大主席团的作用

 

　　根据地方组织法等相关法律规定，乡镇人大主席团的定位有两个方面：第一，它不是常设机关，在闭会期间主席团不能履行乡镇人民代表大会的部分职权，不能像县级以上人大常委会一样行使相关职权。第二，它又不同于县级以上人民代表大会主席团，在闭会期间乡镇人大主席团是存在的。地方组织法规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，选举主席团。由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会会议。”县级以上人民代表大会主席团随着大会开幕产生，到大会闭幕终止。在乡镇人大不设常设机关的情况下，设立乡镇人大主席团，并赋予其召集下一次人代会的职责，拓展其任期为两次人代会之间，无疑是一个特殊的产物、现实的选择。这一规定在1986年地方组织法修改后才得以明确，从此改变了以往乡镇人代会由乡镇人民政府召集的做法。

 

　　在现行法律框架内，虽然乡镇人大主席团闭会期间无法行权，但乡镇人大作用发挥还是有路子可走的。根据地方组织法和代表法相关规定，闭会期间乡镇人大作用的发挥，可以由乡镇人大主席、副主席组织人大代表开展调研、视察、执法检查等活动，对乡镇政府工作提出意见和建议，督促政府改进工作。这项工作做好了能有效弥补乡镇人大主席团不能行使对政府的监督职能带来的不足。当然，为了保证这些活动有序有效地开展，可通过召开乡镇人大主席团会议来集体研究讨论相关工作安排。民主集中制是人大制度的组织原则和活动准则。尽管法律没有赋予乡镇人大主席团在闭会期间的职权，但作为一个组织坚持民主集中制，充分发扬民主，集体讨论问题，对做好工作非常重要，也很有必要。从这个意义上讲，乡镇人大主席团虽然没有常设机关的法律地位，但有常态化运作的组织功效。因此，加强和改进乡镇人大工作，有必要把主席团建设好，让它不仅在乡镇人大会议期间发挥好作用，而且在闭会期间也能发挥好作用。

 

　　可采取“两步走”策略

 

　　乡镇人大主席团面临的主要问题有：由于地方组织法等相关法律对乡镇人大主席团的规定不甚清晰，导致实际工作中理解差异很大;主席团构成缺乏明确的规定，在实践中情况千差万别、不甚科学;主席团活动不规范，失职、越权等情况较为普遍;很多地方的乡镇人大主席团在闭会期间长期处于“休眠”状态。从基层实际出发，加强乡镇人大主席团建设，可采取“两步走”策略。

 

　　第一步，将主席团常态化，即建立主席团在闭会期间带有议事机构性质的常态化、规范化的组织运行机制。通过“打包”对地方组织法、选举法、代表法等相关法律个别条款进行相应修改，明确乡镇人大主席团在闭会期间的工作职责，把乡镇人大工作做实，切实解决乡镇人大“弱化”“虚化”的问题。乡镇人大主席团的职能主要是通过召开主席团会议，集体研究讨论相关工作安排、处理大会闭会期间某些日常工作，具有类似县级人大常委会主任会议的职能。为了发挥乡镇人大主席团作用，要优化主席团成员结构，适当扩大主席团规模，建立主席团会议制度，一般每三个月举行一次会议，并要完善各项工作制度和议事程序，促进主席团工作更加规范化。总之，把乡镇人大主席团建设好，既要发挥好其作用，又要防止其越权;既不能不作为，也不能乱作为;既不能缺位，也不能越位。工作中碰到的相关问题，都应以合法的途径来解决。例如，对于需要及时讨论决定本行政区域内的重大事项，而主席团又无法行权的问题，可以通过增开乡镇人代会的途径来解决。

 

　　第二步，将主席团常设化，即扩大乡镇人大主席团职能，赋予主席团作为常设机关的法律地位。随着经济社会的发展，民主法治的推进等各方面条件成熟后，再对地方组织法、选举法、代表法等相关法律作出修改，适当扩大乡镇人大主席团在闭会期间的职能。比如：检查宪法、法律、法规以及上级人大及其常委会和本级人大决议决定在本行政区域内的执行情况;督促办理代表议案和建议;主持本级人大代表的补选;接受乡镇人大主席、副主席，乡(镇)长、副乡(镇)长，以及本级人大代表的辞职;决定临时召集本级人民代表大会会议等，赋予主席团作为常设机关的法律地位。只有这样，乡镇人大主席团才是名副其实的常设化。

 

　　走好“第一步”是基础

 

　　当前，不少人大工作者和专家学者认为，“破解乡镇人大体制性瓶颈问题的关键是设立乡镇人大的常设机构”，并建议“试点探索乡镇人大主席团作为乡镇人大的常设机构，行使乡镇人大部分权力”。也就是，尽快实施本文提出的“两步走”策略中的第二步。笔者认为，在“两步走”中，走好第一步是基础，而且还需要一个较长的时间。要看到，我国国家很大，各地情况差别较大，乡镇的地域面积、人口规模、经济发展水平千差万别，有的乡镇的人口规模、经济总量、财政收入相当于一个中等城市的水平，乡镇人大发展现状也存在较大差别。其他不说，仅从代表法对乡镇人大代表数的规定来看，乡镇之间就相差4倍以上。

 

　　要看到，在乡镇，政府不设组成部门，没有法院、检察院，人大也没有委员会一类的工作机构，在乡镇人大闭会期间，除个别调整乡镇人大主席、副主席，乡(镇)长、副乡(镇)长外，乡镇人大没有其他人事任免工作。

 

　　还要看到，现阶段的乡镇人大工作还不至于达到县级人大常委会的水平;以规模不到10人或10多人的主席团成员来代表人民行权，无论从法理上还是实际上看，都存在一定的问题;而且越是到基层，越是要探索基层直接民主与代议民主的对接管道、结合平台，支持和保证人民通过人民代表大会依法行使民主权利，切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象。

 

　　更要看到，赋予乡镇人大主席团作为常设机关的法律地位，需要从组织建设、运行机制、工作保障等方面进行一揽子的设计和构建，这不仅是修改法律的问题，更是实际支撑的问题。它不是现有乡镇人大主席团简单翻版成常设机关，而是乡镇人大主席团建设加强、运作规范、瓜熟蒂落、化茧成蝶的演进过程，是乡镇人大不断发展完善、不断提高水平的历史过程，是在经济社会发展基础上渐进改进、内生性演化的结果。

 

　　应该说，在现行法律框架内，乡镇人大依法做好工作、发挥作用还有很大的潜力和空间。乡镇人大把法律规定的职责空间用足用好，把潜力释放出来的过程，实际上就是乡镇人大自身发展成长的过程。在乡镇人大主席团建设“两步走”中，只有把第一步走好、走稳，才能为迈向第二步奠定坚实的基础。