供给侧结构性改革是一场全局性的改革，涉及到经济体制的方方面面。政府和企业、居民的关系，行政力量和市场效力的关系等等，而作为经济体制改革枢纽的财政体制改革，涉及中央和地方的关系，重于体系建设，在整个供给侧结构性改革中能起到纲举目张的作用。供给侧结构性改革的重要一点在于经济体制层面下激励相容的体系建设。实行结构性改革，要求财政体制不能像以往那样过度关注短期需求侧管理，更应关注经济中长期发展的基础性问题、社会共振驱动问题以及一些相互间矛盾的深层次问题。当前的财政体制，在预算管理、宏观调控、税制体系、中央和地方财政收支关系、中长期财政风险防范诸多方面，都与供给侧结构性改革的要求存在较大差异。因此，在供给侧结构性改革的背景下，财政体制改革应该有新的突破。
一
当前财政供给侧中的严重偏向
一是在非公益性事业上投入过高，偏废了财政对供给侧应有的作用。一个是不论整个国家，还是一个地方或一个单位，可以武断地讲，都是公用经费开支远远超过人头经费开支，个别管理监督松驰的地方或单位两者比差可能还相当惊人！具体例举，一个小小科室，一年的人头待遇可能不足十万元，但也许他的公用经费支付就得好几万元甚至一二十万元！好孬单位都一样，好的单位（收费多的单位）更突出，没有一个单位老实的。另一个是物质生产扶持投入远远不及非物质生产性投入。无论从哪一级财政看，一般几乎财政支出的2/3都投入在机构、人头或非事业上，目前仍然社会管理机构庞大、人员臃肿，而且标准高、出手阔绰无端浪费极大。就我们一个60万人的山区县全口径比较，每年投入生产扶持财力不及整个预算支出的1/3。而再具体到一个项目建设投入剖析，真正能硬性投入到项目建设上去的财力又不足1/3。完全是吃饭财政，非生产性财政，某种角度讲，也可以说是官府财政，远远偏离了公共财政供给侧的宗旨和航向。
二是在官场投入上过高，偏废了财政对供给侧应有的作用。这个问题与第一个问题既有内存联系，也有个性区别。我说的不是不要党和政府领导的原则性问题，而是一个严重的机构庞杂、职务设置过多过滥过于重叠的行政效率和质量问题。从乡镇到中央行政机构几乎都是重叠设置，加上地方乱设置更是多多，都是一项事情多重管理，使财政对行政资源的配置供给侧严重偏向。我没有查阅到详实数据不敢乱说，但有八九不离十的预感，我国官员直接间接性的过分花费搞不好远远超过当前扶贫投入总量！尤其是两个方面特别突出：一个是是事不是事地就设立一个“衙门”，中央也没管住，地方也不自觉，书记县长头脑一发热，就设置个这办那委某协会，特别是机关里头再设置许多重叠的所谓“二级机构”，相当过多过滥！五六个人、十多个人的行政或事业单位，也设立个正科、副科级，还配置一正几副领导职务，官多兵少，没人干实事。这种机制完全是一种懒政的折射，就是多设置机构让部下去操心，书记、县长或局长、科长好当个甩手掌柜。另一个是为这种长期臃肿过滥的机构或官员间接性支付太大！公务用车、公务接待、公务送贿、公款国内外学习考察等等，五花八门地公费开支，基本上是没有控制，官员想咋搞就咋搞，想去哪儿吃饭就去哪儿吃饭，包括像样的官员过年过节或家中有大事，基本上都是变相公款开支的，且下属时常生怕没给他办齐办好，其总量支出远远超过工资报酬，导致目前公共分配严重混乱和不公，什么政策也难得平衡！老百姓都在心中嫉恨，报纸电视再正能量地宣传无济于事，严重损蚀党和国家的元气！
三是在商业性经营投入上过高，偏废了财政对供给侧应有的作用。一个是金融业投入偏颇过分，特别近些年来在房地产开发投入上过多过滥过狠，而在真正物质生产投入扶持上不重视、不诚心。你看一个县市、甚至一个省市，真正投入到物质生产甚至是扶贫上的投入与房地产开发投入比差很大。试问一些银行行长，金融营运投入生产扶持上大还是投入房地产开发大？他们心中都有数，而且很多不可告人其实早已大白于天下——有捞头！另一个是财政本身也有很多“嫌贫爱富”的表现，比如地方为了过好本级的日子，说白了就是书记县长为了他这一任有更多的钱用，过快活日子，基本上对投入生产性、长远性、无偿性的经济发展项目至少不热衷，而对立马能见效、大有利可图的发展项目极力扶持，拼命钻营。生怕好死下一届，根本没有大局意识、长远意识，什么“一届接着一届干呀，促进可持续发展呐”统统都是口号而已，致使财政供给侧在很多机会面前偏废了应有的作用。
四是在非实体经济投入上过高，偏废了财政对供给侧应有的作用。当前，有两个特别突出的问题，至今我没见有哪个专家或哪家中央正刊刊文提及过，一个是一些文艺团体甚至是层层广电机构主持人，打着对社会精神生活供给和改革开放的幌子，利用权威平台，拼命造作谋己巨利。比如办个文艺活动甚至是主持一档电视节目，非得要花大价钱邀请外国大佬？难道中国十四五亿人口，还不够选择人才？而且比重越来越大，价钱越来越高，场景越来越奢侈，这就算改革开放好了？中央搞点品位还情有可说，因为他是代表国家，而地方过分追求豪华且过于频繁庸俗就不得不说个是非一二。无论国家也好地方也好，交流可以，皆有些过分走邪。再一个是从待遇分配角度审视，我早就体悟一个观点，改革开放以来，真正富得流油的只有两种人也，首先就是文艺圈（不过，没见到官方真实公布，但实际是很高）的，其次才是胆大的贪官们，两者皆是当前社会分配严重倾斜的一大祸根，也是冲击财政供给侧难以正常运行的一大要因。眼下从事文艺圈的成了名符其实的高贵人、大阔佬，真是名利暴收，不仅经常亮相于公众，而且哪个不是几千万、上亿或数亿元缠身？包括主持人也，月薪高得不可公布于天下不说，而且还有许多“黑食”！比多少像样的航天核武器科学家待遇还高得多，比多少能从死亡线上挽回人命的医学专家教授待遇高得多！这两类像样的人的财富哪个能比上一个王宝强？甚至我们一个县的财力积累都不如一个出道不久的草根明星王宝强（泛指这类人，并非个人嫉妒或攻击），普通百姓更是无与伦比。连我这样都混了一辈子的县级公务员一年才三四万元的报酬,简直是天壤之别,这叫什么财政供给侧政策？！很值得认真研究。
二
形成非正常供给侧政策的主要根源
一是改革中无序运行放荡而致。从当前中国经济存在的问题看，地方一味追求经济增长的“锦标赛”竞争，衍生出诸多债务和低效问题；财政预算外资金缺乏监督，滋生出预算软约束问题也很盛行突出；中央和地方之间的财政关系在多方面不协调，造成部分地方“不作为”和方针政策执行的穿透力薄弱问题；财政体制运行不畅，经济改革和政策就会贯彻不通，经济主体的改革动力也很难凝聚。尤其是改革中无序运行的地方行政、财政机制，导致财政供给侧的应有作用很难发挥。我国财政政策在经济放缓期采用的是反周期的扩张性调控；而在经济繁荣期所采用的则是顺周期的财政政策。这样的财政政策不利于熨平经济周期，其背后的财政体制是造成上述问题的根本，很多改革背景下政策产物难以应对新的需求和调控，简言之就是难以也难得顾及，任其一些非正常非客观的机制运行。从财政支出结构看，在经济放缓期，基建支出扩张效应最大最突出；在经济繁荣期，行政管理支出扩张效应最大，与机构多重配置、严重膨胀无序不无关系。短期财政政策顺周期问题制约了宏观调控效果，加剧了短期经济利益和长期发展目标的深层次矛盾。
二是各自为阵的局面难得统一而致。三四十年来的改革开放应该得以清醒，就是中央放归地方基层自主创新大胆闯路，最大的好处是能极大地调动地方基层积极性，而最坏的劣势就是与之相应伴生出各自为阵到后来演变成了我行我素、随心所欲、甚至肆无忌禅，致使中央政策难得统一执行，变相违背，甚至严重违背客观规律的事地方也照常要搞下去！好多地方执迷不悟，一意孤行，结果致使一个地方的官场、市场和经济长期泛滥成灾，完全在靠吹牛打幌注泡沫在发展，导致经济发展很无序，政府债务越来越重，财政透支难以为继，弄得几任领导大换班都难以恢复元气，不由分说，财政的供给侧职能被弱化，不科学，不管用。
三是政策走邪、官商贪腐盛行而致。财政政策的手段主要有两种，一个是支出政策，一个是税收政策。支出政策的影响主要体现在需求端，而税收政策短期内影响需求，长期则影响供给。一个更深层次的区别在于，支出政策等于是把微观层面配置资源的权力交给了政府官员，而税收政策则是把决策权交给企业和居民。一方面，政府配置资源的效率往往低于私人部门；另一方面，政府掌握过多配置资源的权力容易导致寻租活动。譬如国际金融危机到来时，中国政府及时推出“四万亿”投资计划，对于遏制危机蔓延和经济深度下滑起到了积极作用。但由于该计划主要是支出政策构成，在政府主导的审批体制下，造成了大量的产能过剩和普遍严重的腐败问题，财政供给侧政策远远偏离了当时的实际，而且还极大地浪费了公共资源，大有弄巧成拙之过。
四是违法乱纪行为难得严惩而致。尤其是在经济发展、财政供给侧职能上失之偏颇，越位缺位交替，很多地方完全在靠炒卖土地而疯狂发财维持运转，真正的实体经济不重视，尤其是应当不客气地说好多地方的党政主官都在忙碌炒卖土地而双重发财，导致一个地方官场地震，前腐后继，难以招架，应该让人深省的时候了！如湖北南漳刚刚处理归案的上任县委书记黄其洲，仅在炒卖土地环节中贪贿就达千万元！一旦出现问题去追究，一层连着一层，真是“打断胳膀连着筋”，“拔起萝卜带出泥”，一查处一大串窝案群犯，令人触目惊心！追根求源就是对违纪违法惩处不严厉难到位所致。任其这些“走邪式”的发展态势和财政供给侧扭曲弱化，能不出现经济发展受阻和社会失去公允？！
三
财政的主导作为重论和建议
针对目前财政预算体制或说财政供给侧出现的问题，我以为，当前调整对策的总体指导思想和重点应为：一要真正建立全口径政府预算体系，加强人大对预算的审批、修改和监督能力。二要进一步提高财政宏观调控能力，更加偏向供给侧结构性方面，发挥财政政策结构性工具作用，兼顾短期经济周期和中长期经济发展。三要在“十三五”期间内彻底清理所有未纳入预算的各种体制外收费。四要适当提高国有企业税后利润上缴公共预算的平均比例，进一步支持社会保障和就业支出。五要力求供给体制公平公正，务必加大特殊行业、非物质生产行业与高科技行业的平衡调节力度，尤其是收入水平的调节力度，以优良的财政供给侧改革推进社会分配公平公正和公开。同时，适时启动向社保划拨上市国有企业股份的试点，作为中长期社保资金缺口的有力补充，力促社会劳动整体统一，上述一些时代性的要素都要一并考虑纳入。近时期务必要着重把握和侧重以下五个宗旨，充分发挥财政在供给侧改革中的基础主导作用。
第一，要立足于公共财政宗旨，加大公共设施投入和侧重。加大公共服务投入，发挥财政的保障作用，是财政供给侧改革的根本宗旨。财政的公共属性要求财政资金优先用于公共服务领域，满足社会公共需求，这不仅关系全面建成小康社会，而且有助于推进现代服务业转型升级。尤其是政府要科学地退出市场竞争性领域，转变直接投资经济建设做大规模的惯有思维，将改善民生放在更加重要的位置，包括提高标准和维护公平分配要作为重点推进，以医疗、教育、社会保障等公共服务的支出力度和服务质量来最大限度地平抑市场机制下的分配不公的局面。要加大对中小城镇、农村地区、中央苏区和革命老区的基础设施投资，如棚户区改造、城市管道、城际交通、水利、电力与通信设备等等，以提高公共服务供给水平，让大众公平共享公共资源和改革开放成果。同时，要配合当前全面推开的户籍制度改革，促进以人为核心的城镇化进程。反言之，上述公共服务供给也将对需求侧产生重要作用。如良好的医疗、教育、社会保障能刺激农民工进城买房租房等有效需求，成为房地产“去库存”的一个有效途径。财政还应着力支持如企业兼并重组，做好劳动力失业保障、转岗培训与再就业等社会政策托底之类的工作，以顺利完成“去产能”过程中清理“僵尸企业”造成的职工分流，在推进经济社会平稳运行中发挥稳固基础作用。
第二、要立足于公平财政宗旨，加大市场调节平衡和倾斜。建设促进机会公平的财政体制，是扩大中等收入群体、防止社会阶层固化、促进社会纵向流动性的极其重要举措。着力建设公平基础和平台，让所有社会经营个体或实体尽量在一个起跑线上公平竞争，共享赢利。一个是要力求社会分配接近和平衡，尤其要在劳动力要素、生产力配置、报酬分配等方面，加强公平配置和调节，确保社会生产水平与生产力相适应，共同推进生产力大发展。另一个是要在社会公平分配上进一步科学细化，包括初次分配和再分配上，都要公平兼顾好低收入、弱势力人群分配的接近距离，尤其要在“调高抬低”上统筹考虑，比如影视歌星的收入水平与普通大众的收入水平、脑力劳动与体力劳动者之间的收入水平、总体收入与弱势民众的平均收入水平等等，必须一并考虑，尽可能地缩小差距，保持合理间距。财政要在保持基本平衡和统筹兼顾上很作文章，要探索新的调节政策，科学调控收入太高与收入太低的差距，尤其是娱乐圈包括广电主持人群体的崎形收入水平，起码要与航天核武器科学家和著名医生专家们基本对等，充分利用税收杠杆加大调节，促进平衡，必要的要以“挤资本”的手段，加大“挤促”资本市场力度，更大限度地推进社会分配公平，减少社会震荡。有条件的地方，要加大探索公益事业服务免费供给新机制来平抑分配不公的严重局面，如公共交通、天然气使用以及公共文化娱乐、旅游消费等等。尤其要加大老弱病残公民的救助力度和标准，使普通弱势公民生活水平向高收入群体基本接近，起码吃饭之后略有结余，切实让人民大众对改革开放丰硕成果有更多更实在的获得感，实现完美的小康社会目标。
第三，要立足于公众财政宗旨，加大社会民生水平的更大提升和质量改善。财政的本质就是取之于民，用之于民。那么，财政分配必须坚持公众财政这一根本宗旨，更多更大比重地向社会公众方面倾斜和普惠。尤其在当前社会保障全覆盖刚刚进展，还有很多方面有待完善和加强，使所有民众都享受改革开放的直接成果，进而反哺促进改革开放的宏伟事业，实现中华民族伟大复兴的中国梦！今后一个时期，在供给侧结构性改革的大背景下，财政政策应该在以下几个方面加大支持力度。一是财政应大力支持实现人的新型城镇化。据官方统计的2016年底城镇化率为57.35%，城镇常住人口79298万人，包含在城镇生活超过6个月以上的所有居民，这里面约有2.5亿多人并不具有城镇户籍，在教育、医疗、社保和住房分配方面都面临着机会不公平。财政应该大力支持实现人的新型城镇化，全面覆盖这部分常住城镇但不能获得与城市市民公平生存和发展机会的庞大人群。二是财政应大幅增加对教育和健康的财政投入力度。在财政资源的投入结构上，着重解决教育和健康不平等的现状。从长期经济增长的角度看，教育和健康资源分配的平等，可能比总量更重要。我的一个观点就是检验此政策适应与否，就是能让普通居民包括进城农民子女上得起大学，看得起大病，简言之，上了大学，治了大病照样不返穷为基准。日本的法律规定，全国的学校设施和师资要尽可能统一标准，东京最好的小学人均教育经费不超过最偏远山区小学人均经费的2倍。而目前北京等大城市最好的小学和偏远山区小学的差距岂止20倍？教育机会的公平获得是提高社会流动性最重要的渠道，在这一点上，中国尚未出现良性发展的趋势。三是财政要进一步压缩一般公共服务支出，减少对经济的过度干预，尤其对垄断性行业要进行差别化的税收或支出政策，硬要实行阶段性地“压高抬低”政策，平抑特高收入与太低收入间距，取缔不知羞耻的所谓的“贵族学校”、“官员病房”，云云，动真格，来实招，切实为促进社会公平竞争，优化大众创业、万众创新的政策环境，促进全面建成小康社会。
第四，要立足于协作财政宗旨，加大政府职能有机协调和通力配合。目前，我国经济运行总体平稳，可用的供给侧政策工具很多，关键在于提高整体协同性。一是务必加强供给侧与需求侧管理的协同性。强调供给侧结构性改革，并不是要放弃需求侧管理，而是要提高两者的协同性。提高两者的协同性，关键在于做好结构性文章，一方面将结构性税收政策与结构性财政政策相结合，另一方面将货币政策的总量管理与结构性放松相结合。二是务必加强短期和中长期政策的协同性。一方面，加强力度上的协同性。另一方面，加强目标上的协同性。需要注意的是，无论什么样的供给侧政策，都应力求在全社会形成正确的预期，增强科学性，避免盲目性。尤其是一些事关我国长远发展全局的改革举措，应以提高生产要素供给效率为核心目标，促进生产要素顺应市场规律重新组合，科学供给，保持持续平稳，不能因为经济的短期波动而轻易变向。三是务必加强解决重点领域突出问题与全面深化改革的协同性。当前，供给侧结构性改革要注重“三个结合”。即：要把解决突出问题与完善市场机制结合起来，与政府职能转变结合起来，与垄断行业改革结合起来。广泛听取社会公众呼唤，解决市场运行中的迫切问题。同时，不断完善市场机制，加强法制建设，推进依法行政和财政供给约束，使市场运行客观需求与科学的财政供给侧机制逐渐适应，相得益彰。
第五、要立足于政治财政宗旨，加大政权巩固和社会长足发展防线。财政本身就是政治，包涵在预算管理、宏观调控和运行监管之中，财政的每一个动作无不渗透着一个国家或政党的政治主张和目标。因此，财政在主导供给侧改革运行中必须把讲政治放在首位。一是要坚持预算政策讲政治。坚持社会财力均衡分配，体现公平公正公开阳光财政的本质。二是要坚持管理调控讲政治。通过供给侧改革理顺，该限制的坚决限制，该调整的坚决调整，该集中侧重的坚决保证供给，更准更透地体现党和政府治国理政的主张。三是要坚持研究改进讲政治。要围绕党中央、国务院的政治主张和根本精神，时常开展财政政策调整调研，不断完善财政供给侧政策的力度和密度，使财政为政治服务更贴切、更完善、更公平、更给力。四是要坚持总量投入讲政治。时刻注重调节调控众多财力，为捍卫国家主权和领土完整而雄厚保障，这是维护国家和人民长治久安的最大政治，任何原因和个人也不能冲击的底线。此外，“营改增”目前已经全面铺开，改革必定影响地方财政收支平衡，要破解这一问题，需要深化税改，培育地方主体税种，增强地方自主发展力量，这也是供给侧结构性改革的应有之义。同时，进一步扩大市政债试点，打开作为“正门”的市政债发行，避免地方政府过度依靠卖地收入和城投债等“偏门”发展当地经济带来的财政金融风险，避免财政供给侧走向歧途。
作者：李应宝 李霜 单位：湖北省南漳县财政局 来源：昆仑策网【作者来稿】；图片来自网络，侵删
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