吕景胜：从贫困县烧掉400亿看国家治理中政府权力约束机制

 

近日网上报道原贵州独山县委书记潘志立，盲目追求个人政绩，打造形象工程。独山县以政府信誉为担保，成立了36家融资平台、以高达10%的融资成本疯狂举债。地处贵州省最南端、总人口只有36万的国家级贫困县独山县，罔顾独山县每年财政收入不足10个亿的实际，背负的债务竟然突破400亿元！造成一系列烂尾工程和沉重的债务负担，非但没能扶贫且造成更大贫困和独山县干部集体塌方式腐败涉案。如此影响恶劣、损失巨大、危害严重的恶性大案该如何反思国家治理中政府决策及管理权力的约束机制完善，笔者认为：

 

一、政府决策与管理权力约束机制应有几道防线，构成系统全面监督机制，

 

一是县委、县府内部决策机制中的党的领导，决策民主化法制化，集体讨论，班子成员高比例多数表决机制来遏制个人头脑发热异想天开、急功近利好大喜功、独断专行、一元化权力决策机制，个人权力有边界是遏制决策失误的基本要义，只有个人权力无边界的时候，独山县委书记潘志立才会成为“全国最会借钱和最敢花钱的县委书记”。

 

二是县人大、政协的监督作用发挥，一般政府决策都要报经人大，听取政协意见，独山县此案中未看到人大、政协监督作用。

 

三是舆论、公众监督作用发挥，政府决策应有社会听证程序，允许舆论追踪报道，要想让这一条不是奢望和空谈，就需要政务公开决策公开，让公众有知情权，让公众及媒体知晓决策内容及过程。

 

四是上级政府监管机制，如独山县上级主管单位对独山县决策审批、项目监管、审计审查等。

 

这种多道防线的整体监督机制类似于公司治理、企业内控中我们常说的企业内控、合规管理“三道防线”，监督机制覆盖及监督效果追求要纵向到底，横向到边。

 

二、决策机制应具备和保障专业论证和风险评估，对专业性、技术性较强的决策事项，决策承办单位应当组织专家、专业机构论证其必要性、可行性、科学性等，并提供必要保障。决策机关没有建立决策咨询论证专家库的，可以使用上级行政机关的专家库，政府决策在专业论证中寻求和保证决策今后的可行性。

 

重大行政决策的实施应当组织评估决策草案的风险可控性。风险评估结果应当作为重大行政决策的重要依据。决策机关认为风险可控的，可以作出决策；认为风险不可控的，在采取调整决策草案等措施确保风险可控后，可以作出决策。政府决策在出台前的风险评估论证中寻求和保证风险可控性，避免损失。

 

上述两条对行政决策的要求出自2019年9月1日开始实施的国务院颁布的《重大行政决策程序暂行条例》。不知独山县的决策过程是否符合上述行政法规的要求。是否充分合理论证了独山县如此做法在专业技术、商业运作、政府管控层面的可行性及风险可控性。

 

三、权力约束监督体系应包含事前、事中全面动态过程化监控机制，除了事前充分的调研论证，事前决策中更应尊重反对意见，如有反对意见必须给予独立申报、申诉、复议、上报上级机关的机会与程序，鼓励少数人发表反对意见，以给不同意见最后表达机会。

 

事中决策执行单位发现重大行政决策存在问题、客观情况发生重大变化，或者决策执行中发生严重影响决策目标实现的，应当及时向决策机关报告，停止执行避免损失及错误扩大。改革创新确实需要探索和冒一定风险，但冒风险不该是急功近利好大喜功，所以决策执行过程中如发现试点项目、决策前期试行苗头不对、效果不好应及时发现问题、调整纠错，遏制损失扩大，要想做到这一点必须让权力可控制可监督，即强化对官员的权力刹车机制。

 

上级机关监管下级决策执行效果一是要监督下沉，不断动态追踪随机抽查下级机关，二是下级机关也有法定义务向上级报告决策执行情况，独山县失败大案耗时已久损失巨大显然下级未向上级如实汇报真实情况，瞒报欺骗报喜不报忧、追求业绩的表面繁荣掩盖了败絮其中的巨大危机。上级机关也应该对下级机关的虚假数据业绩泡沫保持必要警惕和识别技术与方法。

 

四、构建强化问责机制的预警力威慑力，加强决策人员的风险意识、后果意识、责任意识，严格问责上级机关，问责机制首先是对决策班子成员集体，决策表决结果应记录在案作为问责根据，决策班子成员投出赞成票、弃权票、反对派的原因和理由是什么？轻率不负责任的赞成票、弃权票是否是玩忽职守渎职问题？决策机制中应鼓励敢于发表不同意见的反对票，且应记录在案作为今后决策失误减轻责任甚至免责的根据。只有问责机制事前足够的威慑力才会让决策成员有足够的风险意识、后果意识、责任意识。

 

政府决策问责不仅是决策机关及相关人员，且当然包括上级监管机关相关人员的渎职失职行为，现实环境中上级监管是政府权力约束机制中比较有力、能够直接影响下级决策者的监督方式，下级机关对上级基于任命而发生的考核、监督会更加重视，在整个监督系统中更应发挥上级机关对下级机关的日常、事中、直接前端监督功能。

 

独山县委县府的失误与上级监管有着难以洗清推脱的失察之责。独山县此案对上级监管机关的问责不可或缺，应树立典型样板示范，严格问责上级机关，以督促上级政府机关尽心尽力尽责监督下级政府机关。且上述《重大行政决策程序暂行条例》规定对造成重大损失、恶劣影响的决策活动，应当倒查责任，实行终身责任依法追究。

 

作者系中国人民大学教授；来源：昆仑策网【原创】（图片来源网络 侵删）