正如四方在尚未完成“消化、吸收”的阶段就开始自主开发380A所反映的那样，中国的高铁技术发展是从引进路线“突然”转向自主开发的。在中国的体制下，有关高铁的“国家”是一个“中央决策层-铁道部”的结构。铁道部是高铁建设的政府主管部门，但同时也是高铁的唯一运营商和系统集成者。这个“双重”身份当然使中央决策层（以下简称决策层）与铁道部在动机和利害关系等方面并不完全一致，但决策层不但掌握着对铁道部官员的任免权，而且掌握着高铁发展的最终决策权，包括对用地、投资以及建设规模的决定权。打个不完全恰当的比喻，“中央决策层-铁道部”的结构有点像公司总部与事业部之间的关系。决策层在有关高铁的技术、建设和运营可行性方面依赖铁道部提供的信息和解释，但如果决策层在认知或政治考量方面发生变化，则在任何时点上都可以做出不符合铁道部意愿的决策。此外，为高铁发展提供主要设备的企业全部是央企集团，它们虽然是需要被系统集成者（铁道部）协调的企业，但同时也具有与决策层沟通的独立渠道，有可能影响决策层对于高铁发展方针的判断。虽然铁道部处于影响决策的最佳位置，但如何使决策层相信自己的解释则是它一直面临的挑战。因此，这个决策结构为有关高铁建设方针的变化留下空间。
中国政府对发展高铁的规划始自20世纪90年代初。在傅志寰任部长期间（1998-2003年），铁道部布置了一系列高速列车项目的开发。到傅志寰卸任时，中国发展高铁的准备明显依靠自主开发的道路，但何时能够大规模建设高铁的前景并不明朗。当时，争论了十几年的京沪高铁还没有在国家计委（发改委）正式立项。不过，那段“徘徊”并非铁道部能够左右。2003年之后，新的中央决策层决心上马一系列的重大工程（包括核电和大飞机），这是中国高铁起步的背景。2006年3月，铁道部提出实现铁路“跨越式发展”的方针，力争在5年内使全国铁路的“提速里程达到20000公里，覆盖全国主要地区”，“京沪、京广、京哈、京九、陇海、浙赣‘四纵两横’等干线提速客车最高时速的目标是200公里，达到发达国家铁路既有线客车提速水平”；货车运行时速也要“由目前不足80公里提高到120公里，与客车提速相匹配”[1]。
要在短期内实现大面积提速，就需要有马上可用的技术手段。于是，大规模引进高速列车技术就成为在短期内实现“跨越式发展”的选择。铁道部提出：实现我国铁路技术装备现代化，是铁路跨越式发展的重点所在。我们的目标应该是采用先进、成熟、经济、适用、可靠的技术。所谓先进，就是技术不复制落后，不重复落后，技术水平要赶上发达国家；所谓成熟，就是要用定型的技术，而不是在试用阶段的技术；所谓经济，就是不但购买价格要合理，而且综合成本比较低；所谓适用，就是符合我国铁路的技术要求；所谓可靠，就是技术装备性能稳定，质量良好，能够保证运输安全。我们要加快铁路科技进步，立足高起点、高标准，把技术引进与自主创新结合起来，使我国铁路技术装备早日达到或接近发达国家水平。这一方针应用在机车车辆领域就是，
【“以客运高速、快速和货运快捷、重载为重点，系统地引进发达国家机车车辆的关键技术，进行消化吸收和系统合成，加快对我们机车车辆制造业的技术改造，创造中国铁路的‘奥迪’‘别克’和‘桑塔纳’，实现机车车辆的更新换代”[2]。】
铁道部以“跨越式发展”的语言表达出技术政策原则，即通过引进外国技术来发展高铁，同时排斥正在自主开发的技术和产品，这样的技术方针只能把中国铁路装备工业变成组装外国产品的工业。
当然，铁道部并不是要以外国技术替代中国技术，而是要以引进现成技术的便捷方式来实现“跨越式发展”，而“跨越式发展”的目标恰恰也是中央决策层希望实现的。2004年4月，国务院主持召开了一次关于铁路机车车辆和装备现代化的会议，专题研究中国铁路的客运、装备如何快速发展，如何实现现代化。会议决定要在更高的起点上实现中国铁路的创新，提出了引进先进技术、联合设计生产、打造中国品牌以发展中国高速列车和高速铁路的思路[3]。至此，铁道部拉开了中国高铁建设的大幕一一以建设客运专线的名义开始推进高铁的建设，同时以令人惊愕的“果断”下马了所有铁道部以前安排的研发项目，开始了大规模引进。
2004年4月18日，中国铁路实施了第五次大面积提速，几大干线部分地段的线路达到时速200公里的要求，提速总里程16500多公里。2007年4月18日，全国铁路正式实施第六次大面积提速，时速120公里及以上线路延展里程达到2.2万公里，比第五次大提速增加近6000公里，其中时速160公里及以上提速线路延展里程达到1.4万公里，时速200公里线路延展里程达到6003公里，京哈、京广、京沪、胶济线部分区段时速达到250公里。这次提速最大的亮点是时速200公里及以上的“和谐号”动车组投入使用。到2008年年底，全国铁路有480列时速200公里及以上的动车组上线运行，覆盖全国17个省区市。两次提速的效果实际上超额完成了预定目标。
如果铁道部在决策层尚未下决心发展高铁之际，提出以建设客运专线实现客货运分开的思路，并以建设和运营高速客运专线的业绩使决策层逐渐形成以高铁解决中国铁路运力不足问题的方针，那么中国铁路装备工业就会向组装外国产品并只能依靠引进来升级换代的模式演进，不可能出现后来那样的自主创新。如果中国工业真的变成组装模式，那么中国高铁技术的发展也不可能获得后来实际上获得的成就380A一出世就超过日本技术水平的事实就是明证。因此，如果严格按照铁道部原定的引进路线，中国高铁技术可能达到的水平只能比后来实际达到的水平更低。
2005-2006年，中央领导人不断表达了自主创新的想法。尤其是在2006年1月召开的全国科技大会上，胡锦涛同志亲口提出要建设“创新型国家”。这个方针是在最高政治层次上提出的，它一举改变了衡量官员政绩的标准或参照系。从此，铁道部再不提“跨越式发展”，也再不提“桑塔纳路线”。相反，铁道部不得不向自主创新路线靠拢，把高铁技术的发展描绘成“引进、消化、吸收、再创新”的模式就是出于这个原因。
2007年4月中国铁路第六次大提速之后，铁道部发动了一轮宣传攻势。这些由铁道部提供原始信息来源的报道有几个重点：
（1）引进技术的策略。包括铁道部在2004年动车组招标文件中提出的“三个必须”一一外方关键技术必须转让、价格必须优惠、必须使用中国的品牌。报道特别强调了在第一轮招标中，西门子因坚持高价被淘汰出局，后来在第二轮不得不降价的故事，以示铁道部的成就。
（2）引进带来了技术和管理。引进动车组带来的不仅是产品和技术，更重要的是大幅提升了国内技术人员的研发和操作水平，为今后进一步创新打下了基础。
（3）通过联合设计对引进的车型进行了修改，实现了再创新。例如，长客对引进的阿尔斯通原型车做了大量修改，几乎等于设计了一款新车（如原型车宽度只有2.9米，难以满足国内大运量的要求，中方把宽度增加到了3.3米，整整多出来一排座位）。当时已在京哈线上投入运营的5型车，整车专利属于中国。最突出的例子是四方股份在引进日本时速200公里动车组后，成功实现再创新，自主设计制造时速300公里级别动车组（即京津线动车组）。
从这些报道看，铁道部当时能够讲清楚的仍然只是“引进”，包括为什么要引进、引进的内容以及引进的效果；虽然也提到了对引进技术进行“消化、吸收、再创新”，但从来没有解释为什么能够“再创新”以及是怎样“再创新”的。实际上，如果铁道部当时能够讲清楚“再创新”的问题，就可以获得更大的宣传优势。问题在于，当时铁道部的决策者头脑中本来就没有关于技术能力的概念和逻辑，也就说不出什么。这就更加证明，自主创新是在铁道部决策者的思维框架和政策意图之外发生的事件。但铁道部为洗刷自己的名声，确实越来越强调自主创新，不但逐渐放松了对自主开发的限制，而且极力推进时速350公里的高铁的开发和建设，以证明自己的成就。
2007年夏天，国务委员陈至立在视察高铁建设时指示科技部领导要关心高铁技术的发展和自主创新。此后，经过一段时间的准备，科技部和铁道部于2008年2月签署了《中国高速列车自主创新联合行动计划合作协议》（以下简称“两部联合行动计划”）为了支撑京沪高铁的建设运营，该计划旨在尽快建立和完善具有自主知识产权、时速350公里及以上、国际竞争力强的中国高速列车技术体系的支持措施，为此提出了几项原则。第一项就是“坚持自主创新”，规定：
【“在巩固发展既有引进消化吸收再创新成果的基础上，进一步加大自主创新力度，形成适合中国国情、路情的具有自主知识产权的时速350公里及以上高速列车技术体系……”。】
其他原则包括：
【“坚持支撑国家重大战略需求”，“坚持产学研用相结合”，“坚持动员和集成全国优势科研及产业资源”，“坚持培育与形成自主知识产权体系”。】
从这些表述看，以自主创新原则建设京沪高铁已成为决策层的既定方针。
回顾历史，两部联合行动计划实际上代表了中央决策层对原来由铁道部主导的高铁技术发展的重大“干预”。该计划支持下的CRH380系列开发是中国高铁技术发展史上的一个转折点和里程碑，扭转了中国高铁技术发展的方向。它堵死了继续依靠引进来升级换代高速列车技术的大门，否则时速350公里的京沪高铁就需要继续从外国企业购买升级版的车型。这个变化使中国铁路装备工业的技术能力基础再次发挥主要作用。
注释：
[1][2]铁道部：《在部长办公会议上的讲话提纲》，2003年3月24日，打印稿。
[3]这个会议未公开报道，是央视节目中透露的。见《铁道部副总工程师解密中国高铁诞生幕后》（2008年10月3日央视《对话》，http：//news.sina.com.cn/c/2008-10-03/135516392550.shtml））。
【本文节选自路风教授新著《新火》一书第五章第二节，原标题《中国高铁技术政策的演变》。】
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