梁军：最重要是保住国资委这个“顶”！——国企改革再评论之三十四

原打算出一本书，书名叫《国企改革再评论》。把十年间公开发表的国企改革评论文章集合呈现，再以现在的观点与视角，对旧文所涉题材逐一进行二次评论。也许是因为批评味太浓，没有出版社愿意接单。在此连载，给听得见、听得进批评意见的人，留下值得深思的话题。

“有部文艺片叫《岁月神偷》，2010年上映的，是近些年来香港出产的一部难得的好电影。片子讲的是上世纪六七十年代香港一个底层四口之家的故事，他们一家住在一条街道的尽头，一座铁皮搭建的简易房里，全家的生计依赖男主人当鞋匠的微薄收入。

一日，台风袭来，立在屋外的招牌、鞋架纷纷被风吹走，门窗被吹散了，铁皮屋顶也被风掀起一角，困在阁楼上的小儿子吓得哇哇大哭。男女主人放弃了抢救其他的东西，都爬上阁楼，站在窗台上，身体探出屋外，反手扣住房顶，用身体的重量保护着房顶不被台风完全掀开。

任达华扮演的一家之主对着狂风骤雨绝望地嘶喊：抓紧啊！最重要保住个顶！

为何要保住这个顶？台风过去，雨过天晴，其他东西收拾一下整理一下，虽然损失不小，但只要这个顶在，这个栖身的窝棚就还算是个小窝，还能对付着住；如果顶没有了，就没法住了，一家人就要流落街头了。”

关于国有资产监管体制的几点思考

（《国资报告》2015年12月）

国有资产监督管理体制是深化国企改革、搞好国有经济的核心。如果说《中共中央国务院关于深化国企改革的指导意见》是一张顶层设计施工图的话，《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（以下简称《若干意见》）就是这项浩大工程的地基。如果地基没有打准、打牢，附着其上的诸如发展混合所有制经济、分类监管、员工持股等等改革举措，都将面临结构性、先天性的隐患。

在以往的许多文件里，在表述的结构顺序上，总是先提深化国企改革，后讲完善国资监管体制。这看似小问题，其实蕴含了对事物本质理解的侧重点不同。没有从上而下、科学有效的监管体制，何来具体而微、准确到位的企业改革？当今国企所发生的问题，根源绝大多数都牵扯到国资监管体制。同样，当今国企取得的成绩，也都与自十六大以来所建立的国资监管新体制密不可分。

那么问题来了。应该怎样评价当前的国资监管体制？在此基础上应该进行怎样的改革和完善？哪些是必须坚持的，要在坚持的前提下予以完善？哪些是必须革除的，要在革除的目标下进行改革？带着这些问题，对《若干意见》进行解读，就有了一个不会迷失方向的指南。

关于“政企不分”

《若干意见》在开篇即指出，“现行国有资产管理体制中政企不分、政资不分问题依然存在，国有资产监管还存在越位、缺位、错位现象。”这是构建《若干意见》框架的出发点之一。

“政企不分”是舆论批评现今国资监管体制最集中的用语。但是，批评者未必搞得清楚“政企”是怎样“不分”的。具体而言，究竟是政府越过国资监管机构直接干预企业导致政企不分？还是政府通过监管机构间接干预企业导致政企不分？抑或是监管机构本身干预企业导致政企不分？

如果是第一种情况，那么就是政府违法违规（《公司法》与《企业国有资产法》），必须予以革除。一些政府领导习惯于直接对处于分管领域的国企发号施令，将分管领域的工作任务分解到相对应的国企身上，同时也会对该领域的国企给予相应的照顾。这是政企不分现象中较为普遍的一种。还有一些政府组成部门依然对部分经营性国有资产履行出资人职责，一只手掌握公权力，另一只手又介入市场竞争。这是政企不分现象中最为典型的一种。这一类的政企不分，却经常被舆论搞混，不分青红皂白地将板子打在国资监管机构身上。针对这些现象，我们要将精力放在深化行政管理体制改革上，搞清楚是什么样的政府领导或部门，通过什么样的行政渠道干预甚至直接管理了企业，怎样改革以杜绝这种违法违规现象的发生。

如果是第二种情况，那么就是改革不彻底的问题，就要继续深化改革。成立专门的国资监管机构，作为政府直属特设机构，而非政府组成部门，就是要在政府和企业之间设置一个缓冲地带与转换平台，实现政企分开。这个缓冲与转换的过程也非一蹴而就，会受到政府强大的管理惯性影响，本身也在进行不断地调试与完善。要解决这个问题，需要通过加大改革力度，进一步深化和强化国资监管机构的“直属特设机构”地位和作用，通过制度来约束政府公权力向企业延伸的习惯和冲动，使之规范履职、依法履职、阳光履职，成为实现政企分开的隔离带与防火墙，而不是将国资监管机构等同于政府组成部门，对其正常的出资人履职行为进行规限。同时要通过强化国资监管机构本身的监管制度建设，将政府的宏观发展战略意图与企业的市场化经营战略有机结合，将出资人指令与企业的决策机制有机结合。

如果是第三种情况，那就不存在政企不分这一说法了，只是技术细节方面的问题，事情反而变得简单了。国资监管机构本身并不是什么“政”，他就是单纯的出资人代表机构；它对出资企业的监管是法律赋予出资人的权力，也无需“分”。只不过，它不应该依赖于用行政化的手段，而应运用市场化的手段实施监管。只需要按照《公司法》和《企业国有资产法》的法律规定，严格界定国资监管机构与出资企业之间的法律关系，更多地通过管资本的方式履行出资人职责，该管的决不缺位，不该管的决不越位。

《若干意见》在这一关键问题上没有详尽展开阐述，似乎默认了对国资监管机构“政企不分”的不实之词，从而将实现政企分开的着力点和突破口，放在组建国有资本投资运营公司这一设计上。事实上，对于国有资本投资运营公司的功能与作用阐述，恰恰是国资监管机构本身应该改革发展的方向。而增加了这一层级，使问题变得复杂化了。国资监管机构要往后退，又退不到政府组成部门的位子；国有资本投资运营公司要往前进，又进不到国资监管机构的层次。这中间产生的真空，将引发严峻的问题。

得出第一个结论：国资监管机构正是实现政企分开的产物，是一项充满政治智慧的制度安排，而非泛泛而谈实现政企分开所要改革的对象。坚持十六大以来所建立的国有资产监管体制，就是坚持社会主义市场经济体制改革方向，是实现政企分开、政资分开的核心内容。在这个问题上模糊不得，动摇不得。

关于出资人监管职责

承上所述，产生第二个问题：谁来真正行使国有资产出资人监管职责？

如果是国资监管机构，那么它至少要对国有资本投资运营公司行使出资人职责，对再往下层级的国有企业集团公司实行授权监管。那么，其对国有资本投资运营公司的出资人监管，与现今对国有企业集团公司的出资人监管有什么不同？其对国有企业集团公司的授权监管，与现今对二级企业的授权监管又有什么不同？

如果是国有资本投资运营公司，那么它对国有企业集团公司的监管与现今国资监管机构的监管有什么不同？如果说向完全实现“管资本”的监管方式转变，那为何不可由国资监管机构也以“管资本”的方式直接监管国有企业集团公司？更重要的是，如果出资人监管职责下移，或者由政府直接授权国有资本投资运营公司行使出资人监管职责，国资监管机构必将逐渐演变成协调机构、统计机构和指导机构，责权利不统一，形同虚设，相关的政府强势部门又可以越过国资监管机构对国有资本投资运营公司实行干预，国有资产出资人关系就又变成“政府——企业”（投资运营公司），这不又回到政企不分的格局了吗？

国有资产监管的复杂性在于所有者与经营者之间的多层代理关系。在真实所有者即全民（而非政府）的人格化监管没有到位之前，每增加一道代理环节，就增加一道风险级别。如果再曲解“管资本”的真实含义，一味地将出资人监管职责“下放”，风险将呈几何数增加。

不管是谁承担出资人监管职责，都必须将责权利向其统一，以便其能最大限度地发挥代理出资人的监管作用。而只要它行使了出资人监管职责，真正担负起国有资产保值增值、防止国有资产流失的责任，就不可能做“甩手掌柜”，就不可能不对所投资企业的人、事、资产保持一种高压与警惕态势，否则必乱无疑，时间早晚而已、轻重而已。

《若干意见》在这个问题上同样没有厘清关系。似乎组建国有资本投资运营公司就是为了隔离国资监管机构与国企之间的关系，就是实现了政企分开，而实现这一目标的手段就是简而化之的“管资本”。这样的判断可能过于理想化和简单化了。

得出第二个结论：“管人管事管资产”是出资人不可推卸也无法推卸的监管职责，是国资监管体制的核心内容。“管资本”是通过市场化和法制化的手段行使“管人管事管资产”职责，而不是对既有监管成绩与监管架构的否定。在这个问题上同样模糊不得，动摇不得。

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