梁军：写在“三年行动方案”出台之前——国企改革再评论之二十

 

 

2014年第3期的《国企》杂志，发表了我的一篇评论文章，题目是：《新一轮国企改革印象》。

 

今天早上，在发出这篇“再评论”文章之前，我浏览了一下新闻网站，确认《国企改革三年行动方案》还没有发布。据说就要出台了。

 

据说就要出台了。据说就要出台了......

 

这不是“重要的事情说三遍”的意思，我故意的。文章最后我再告诉你为什么。

 

最早的说法，是2019年11月12日，刘鹤副总理主持召开国务院国企改革领导小组第三次会议，提到“抓紧研究制定国有企业改革三年行动方案”。

 

今年的5月28日，李克强总理在“两会”《政府工作报告》中提出：“实施国企改革三年行动”。6月30日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第十四次会议，审议通过了《国企改革三年行动方案（2020-2022年）》。

 

这半年多来，我一直想写一篇重磅一点的文章，题目都想好了，叫《国企改革必须另辟蹊径——写在“国企改革三年行动方案”出台之前》。可是，提起笔来，断断续续写下千八百字，就写不下去了。因为，笔端实在太沉重。

 

这两天，因为要写“再评论”系列，重读2014年的《新一轮国企改革印象》，看到6年前对那个时候的“新一轮”的评论，面对即将又要开始的“新一轮”，追今抚昔，百感交集。借着这一点冲动，还是说几句吧！

 

我只说几个观点，或者说是判断，供大家思考，恕不展开。

 

6年8年，10年20年，转瞬即逝。拉开一个历史纵深，回头看，再往前看，体会更加深刻。

 

 

1999年9月，中央召开十五届四中全会，专门讨论国企改革问题。注意：这是党中央唯一一次以全会的形式讨论国企改革问题！会议通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，提到的目标是：“到2010年，国有企业改革和发展的目标是......”

 

《决定》的目标时间跨度是10年。我想，当时的中央领导同志也许会认为，给10年的时间，还不足够吗？

 

2015年9月，中共中央、国务院出台了《关于深化国有企业改革的指导意见》，提到的目标是：“到2020年，在国有企业改革重要领域和关键环节......”

 

《意见》给出的时间是5年。此时的中央领导同志会认为，又给5年的时间，应该够了吧？

 

前后加起来，整整20年过去了。

 

2010年，也就是十五届四中全会《决定》预定目标完成之年，我才开始专注于国企改革研究。我的第一个研究问题，就是这10年改了什么、改得怎样，和为什么改得不怎么样。当时，我很想看到这方面的总结文章。可惜不多。即使有，也没有紧扣主题，等于没说。其实，大家是在回避这样的总结。

 

2015年，我将《意见》与16年前的《决定》做了仔细比对，发现在改革目标、内容、路径、措施等方面，有很多相同或相似的地方，有些地方，只是换了一种表述方式。随便举几个例子。比如：“能上能下、能高能低、能进能出”的三项制度改革，剥离企业办社会的负担，建立“相互制衡、协调运转”的现代企业制度，发展混合所有制经济，建立市场化的职业经理人制度......我在给国企干部授课时，有过这样的调侃——你拿1999年的《决定》，把涉及时间和党代会的表述去掉，发给你的同事，就说是刚刚出台的改革文件。十个人里面，可能有七八个人看不出破绽。

 

这个调侃，实在闹心啊！

 

 

上文我引述《决定》和《意见》的改革目标时，具体内容我用了省略号。如果全部列出，一来，大家会嫌我行文累赘，二来，我怕大家不好意思。

 

作为一名专业从事国企改革理论研究的社科工作者，我真的很不好意思。

 

《国企改革三年行动方案》近期就会出台。照例，媒体解读又是一片叫好，诸如“啃硬骨头”“国企改革总攻”“短板和弱项将得到有效解决”“治理体系将更加成熟定型”，云云。国资内部也表现出信心满满之态。

 

作为一位坚定维护国资国企的专业研究者，我不乐观。

 

再说一遍：我是一位坚定维护国资国企的专业研究者。出于上述立场，我的不乐观，与那些骨子里反国资国企的人士的观点截然不同。因此，容许我说几句逆耳忠言。

 

如果你认为我不怀好意，如果你认为我纯属添乱，我提供一个重要信息：2018年7月26日，刘鹤副总理主持召开国务院国企改革领导小组第一次会议，会议报道中有一句话，被很多人忽略，即“要加强基础理论研究，对新形势下国有经济功能等进行研究探索”——我认为这句话说到根子上了！正是因为在已经过去的20年中，改革的基础理论并未发生革命性的创新，基本上还是沿着既有的思维模式，进一步加压、加速、加量，改革文件就成为既有实施路径的责任增强版、尺度放大版和范围扩大版。

 

我曾经在2013年发表的一篇评论文章中（见《理论并不总是灰色的，它也常青——国企改革再评论之七》），就毫不掩饰、毫不客气地指出，“迄今为止，所有关于国企改革的理论，都未能形成完整、科学的理论体系，都未能从理论和实践上支撑起中国特色社会主义市场经济体系建设。”从《决定》到《意见》，再到即将开始的《国企改革三年行动方案》，20年的实践，反复地试点、试验、试探、试错，一直没有如期如愿实现当初定下的改革目标，说明我们的改革理论一定存在某个盲点。正因为这个盲点的顽固存在，实施路径看似明确无误，可就是不到位。水总是烧到99度，噼啪作响，热气腾腾，可就是不开。

 

 

如果我们不敢承认存在这个盲点，如果不能找到这个盲点，不能破解它，进而另辟蹊径，那么，三年行动，三年以后，很可能还是一场“在路上”的改革尝试。

 

今天附文的这篇6年前的《新一轮国企改革印象》，值得国资系统的各位同志一读。里面所提到的关于国有资本投资运营公司、发展混合所有制经济、员工持股等几个主要问题，我坚持6年前的看法。

 

最近经常有国资系统的同志问我，《国企改革三年行动方案》会不会有很多新的政策？我说不会。国务院国资委秘书长彭华岗同志，在今年4月20日的国新办新闻发布会上，已经说得很清楚了——今年是落实“三年行动方案”的第一年，改革大的方向主要包括：完善中国特色现代企业制度，加快建立健全市场化经营机制，积极稳妥分层分类深化混合所有制改革，进一步完善以管资本为主的国有资产监管体制，大力推进“双百行动”、“区域性综合改革试验”、“科改示范行动”等专项工程，进一步加强党对国有企业的全面领导等。

 

这些都是已经看得到、用得上的改革政策。改革工具箱里，没有一件陌生的工具。而且，现在基本上是随便用了。很多省市也早已搞了自己的“三年行动方案”。

 

 

国资系统的同志似乎特别热衷于等待新文件，期望出现一个具有万佛朝宗、一剑封喉之奇功的文件。

 

十八届三中全会以来，国企改革压力加大、步伐加快。在原有基本逻辑和理论体系之下，文件频出，政策累加，更固化了对既有路径的依赖。我手头有截止到2017年9月国务院国资委的正式统计：中央层面出台了《关于深化国有企业改革的指导意见》和22个配套文件，形成了“1+N”顶层设计的大框架；中央部委层面出台了102个配套文件；各个地方为落实“1+N”文件出台了926个配套文件......

 

此后这些年，又出台了多少文件？作为专业研究者，我也会筋疲力尽和麻木无感。在没有显而易见的重大理论创新出现之前，我不相信改革的真经，会藏在层层叠叠、相互嵌套的文件之中。

 

虽然，我在前面说了，我对这“三年”不乐观，但是我虔诚地希望，这一次是我判断失误。我依然虔诚地祝福我们的国资国企，能在“三年”中带给我们无比的惊喜！

 

最后，解说一下文章开头的那三句“据说就要出台了”。

 

今天是2020年8月25日，还没见《国企改革三年行动方案（2020-2022年）》正式公布。距离6月30日中央深改委审议通过，已经过了55天。

 

《关于深化国有企业改革的指导意见》，是十八届三中全会推进国企改革的顶层设计文件。它从酝酿起草，经修改完善，到批准发布，总共用了22个月（2013年12月-2015年9月）。这个文件被称为“22号文”，跟这22个月经历，纯属巧合。

 

《国企改革三年行动方案（2020-2022年）》什么时候正式公布？但愿它不要再经历太长的等待。

 

出现这样的等待，我深信，就是缺少了基础理论创新所给与的底气。

 

且将这篇《新一轮国企改革印象》的最后一句话，提到这里复述一遍——“理论创新也在和危机赛跑。我们没有理由懈怠和等待。”

 

 

原文：《新一轮国企改革印象》

《国企》杂志2014年3月号

 

十八届三中全会过后，上海打头炮，各地紧跟随，地方版本的国企改革方案陆续出台。已出台的，想必是在忐忑中密切关注社会反应；尚未出台的，或许正在揣摩是模仿还是超越。

 

做出这样的判断是有根据的。三中全会后，市场派理论家在失望中寻找文本亮点，在批评中寻找行动支撑，各种解读再次点燃公众期望。于是，地方政府纷纷表态，改革方案一一出台——出台改革方案的时间早晚，正成为评价改革态度的试金石。

 

在这样的气氛里，对于各地国企改革的总体印象，概括起来三句话：高层缺乏权威性的政策指引，中端缺乏深思熟虑的实践路向，整体缺乏适应新环境的制度保障。

 

“共识”待解

 

三中全会《决定》，将有关国企改革的内容放在“坚持和完善基本经济制度”章节里。严谨地说，这是借“坚持和完善基本经济制度”这一核心表达，阐述对国企改革的方向性要求。因此，其重点是坚持和完善基本经济制度，国企改革只是其中一个主要组成部分。但是，由于社会的高度关注，将《决定》中关于国企改革原则性的“片言只语”当成具体操作指引，并将这种压力通过市场派理论家的“呼吁”，通过媒体传导给各地政府和国资监管部门。

 

于是，包括国务院国资委在内的各级国资监管部门，一边还在忙不迭地“深入理解”，一边就在起草出台改革方案。而这些改革方案的拟定，是建立在对《决定》中原则性的“片言只语”的各自理解之上。在这个不算短的过程中，未见任何能代表《决定》起草小组的官员或专家，对这些“片言只语”的提法给出一个明确、具体的说明。

 

笔者在此前的一篇解读文章中做出这样的判断：《决定》从起草到最后通过，一定存在各种不同意见的讨论乃至争论，尤其是在尚未取得基本共识的国企改革领域，的确有一些“或激进或保守或清晰或模糊”的表述。这样的矛盾表述，充分体现了两种立场、两种思想、两种主张的交锋与妥协。

 

再者，央企和地方国企在功能、作用、分布、现状等诸多方面截然不同。《决定》关于国企改革的原则性表述，更多的是针对国家层面的央企而言。要在这些已经非常原则、非常精炼的“片言只语”表述中，自行理解和诠释，地方国企改革那就只能是在审慎中激进，在激进中含糊了。

 

关于组建国有资本投资运营公司

 

这事关十六大以来所建立的国有资本监管体制的评价和走向，是一个可能带来根本性变革的大是大非问题。如果激进，可以将国资委现有的出资人权利悉数交给投资运营公司，生生地将国资委这个“特设机构”逼回到政府组成部门身份。如果含糊，也有可能形成换汤不换药的结果。

 

庆幸的是，到目前为止还未见各地有“激进”的理解和执行。

 

在各地的国企改革版本中，都提出要组建这类国有资本投资运营公司，但是都不具体说明整个国资监管架构是否由此变为“国资委—投资运营公司—国企”三层架构，也不具体交代投资运营公司的运行机制与国资委的差异，更不会明确最终整合成几家投资运营公司。

 

于是就产生了各种各样的理解，即集团公司就是投资运营公司，尚且独资的就可以改组为投资运营公司，资产总量较大的就应该是投资运营公司，行业龙头公司理应成为投资运营公司。

 

关于发展混合所有制经济

 

理论界一直在争议国有经济占国民经济比重的底线（或者称下限）问题，而在实践中一直在积极发展混合所有制经济。

 

国务院国资委给出了一个权威性的“混合”统计数据（见黄淑和副主任2013年12月19日答记者问）。我们从中可以看到，无论是“混合”企业户数，还是非国有股权比例，都已双双过半。至于国有经济占国民经济比重问题，笔者手头还没有一个像样的统计数据。《决定》提出积极发展混合所有制经济，却没有给出一个大致的界限。

 

于是，我们有理由相信，各地在制定发展混合所有制经济的目标任务时，必定是五花八门、各有表示。笔者很怀疑各地在制定发展混合所有制经济任务目标时，所拟定的指标有没有“拍脑袋”的成分，以及最终能否如期完成指标任务。这不是你想“混合”就一定能“混合”得成的。尤其是在地方，国企国资大多数集中于基础设施和公共服务领域，本身就承担着许多非市场化经营的政府责任和社会责任，且体量十分庞大。以盈利为唯一目的的私人资本，如何愿意、能够、有效进入？除非政府实行资产贱卖、税收减免、财政补贴、价格放开等政策手段，否则很难在短时间内完成各自确定的“混合”目标。如果是这样，改革还有意义吗？

 

关于实行员工持股

 

是否贴上了混合所有制经济标签，就可以实行企业员工持股？这个“企业员工”是否包括管理层？这些混合所有制企业是否包括“大型国有及国有控股企业及所属从事该大型企业主营业务的重要全资或控股企业的国有产权和上市公司”？

 

2005年，国资委与财政部联合发布的《企业国有产权向管理层转让暂行规定》，以及随后的一系列防止国有资产流失的政策规定是否继续有效？等等。这些问题至今未见权威性的解答，而各地的国企改革方案却都已提出“鼓励”企业员工持股了。至于怎么个“鼓励”法，基本上语焉不详，属于边走边唱。

 

上述所列的几项顾虑，还不是问题的全部。但仅就上述问题而言，就涉及法律授权和制度建设问题。仅以企业员工持股为例。国有企业与国企员工之间的关系，在市场经济条件下，就是雇佣与被雇佣的关系。这个重大理论问题一直没有被点破。国企员工与其他非国企员工以及全体国民，在整体意义上都是国有资产的所有者，国企员工只是受雇于国企，并没有单独地成为国企“主人翁”的法理依据。再者，由谁来决定国企的员工可以持股、持多少股、怎样持股？企业董事会、国资委或政府部门依据什么做出持股还是不持股的决策？是否依然有权力绕开国有资产所有人的终极代表——人大——而自行其是？

 

期待权威解读

 

习近平总书记去年底在山东视察时，有一段讲话似有所指：“要准确推进改革，认真执行中央要求，不要事情还没弄明白就盲目推进。要有序推进改革，该中央统一部署的不要抢跑，该尽早推进的不要拖宕，该试点的不要仓促推开，该深入研究后再推进的不要急于求成，该得到法律授权的不要超前推进。”

 

我们呼吁尽早出现对《决定》中关于国企改革的原则性“片言只语”的权威解读。

 

当然，我们更期望这样的解读是为了“正确推进改革，坚持改革是社会主义制度自我完善和发展”的科学阐释。

 

对于各地各种版本的国企改革方案，笔者持审慎不乐观的态度。当然，箭在弦上，不得不发，触动不大的可以先改起来再说。但是，任何带有私有化意图和实质的举措，必须高度警惕！宁愿其步伐慢一点，给真正符合社会主义制度自我完善的理论创新留出一点时间。

 

十五届四中全会曾做出关于国企改革的专门部署，那已是15年前的事了。下一次专门针对国企改革重大决定是什么时候，现在尚无时间表。如果再有这样一份文件出台，那么，上文提到的问题，以及更深层次的理论问题，都必须交代的明明白白。现实已不容许再给出仅限于原则性的表述，历史已没有回旋的余地。

 

理论创新也在和危机赛跑。我们没有理由懈怠和等待。