梁军：国资委向何处去？——国企改革再评论之十一 - 昆仑策
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梁军：国资委向何处去？——国企改革再评论之十一
2020-07-25
原打算出一本书，书名叫《国企改革再评论》。把十年间公开发表的国企改革评论文章集合呈现，再以现在的观点与视角，对旧文所涉题材逐一进行二次评论。也许是因为批评味太浓，没有出版社愿意接单。在此连载，给听得见、听得进批评意见的人，留下值得深思的话题。
2013年1月8日，我在《南方日报》发表了一篇评论文章，题目是：《“大国资”是中国特色国资监管体制发展的中级阶段》。这是6篇关于“大国资”评论文章的第三篇。今天这篇“再评论”的题目，有一点标题党的味道，很抓眼球。这样做，是希望能引起国资系统同志们的关注。但是，内容方面，我一定结合国资委的问题，给出我的看法和建议，绝不会挂羊头卖狗肉。“再评论”发了10篇，关注人数缓慢增长。这与全国国资系统庞大的干部队伍数量不相称。我们国资“自己人”不应该作壁上观啊！希望看到文章的朋友广泛推送和转发。在上两篇“再评论”里，我曾指出：“大国资”体制的成败，决定了国资国企改革大局的成败，涉及国资委自身的发展方向乃至存亡。我这样说，绝非危言耸听。这七八年来情况的变化，对国资委确实不妙。我相信身处国资系统的领导们比我更清楚。大家不方便吐苦水，那就让我这个“局外人”来说一说吧！在2013年年初发表的这篇旧文中，本人对“大国资”体制发展前景信心满满，甚至还大胆地预测了“大国资”体制发展的三个阶段（2003-2011为已完成的初级阶段，2011-2020为正在开启的中级阶段，2020以后迈向高级阶段）。
但是情况已经发生了很大的变化。原因可能有两条。一是以往国资系统不太重视舆论宣传，抱有“干好自己的事，让别人说去”的“鸵鸟”想法。殊不知，互联网时代，信息碎片化，谎言重复一百次就会变成真理。反复说你国资国企不行，结论就是你真的不行。好在，这种现象在2013年以后大为改观（以后再讲这个问题）。二是国资国企确实没有做到最好，还存在这样那样的问题，授人以柄，自己也心虚。在一些重大问题上不敢据理力争。此文最后，我会引用国务院国资委原副主任邵宁同志的一段话来佐证。也许正是国资系统的表现被理论界和舆论界长期诟病，以及对国资委“直属特设机构”功能、定位、作用的各种否定，在新一轮国企改革的当口，某种程度上，社会上已经固化了类似“国资委自身推进改革的动力不足”“国资委一定会推进强化自身利益的改革”“国资委本身也需要外力推进改革”的认知。所以，新一轮国企改革的政策主导权，部分被分割到其他政府组成部门。说白了，你不行，你办事我不放心，让其他的部门来推着你往前走。最明显的例证是：国资监管体制改革和混合所有制改革，这两项最核心的改革工作，分别由财政部和发改委牵头制定相关政策。而国资委分到手的最大任务，竟然是（在我看来）几乎可以忽略不计的“分类改革”！这一波操作，本人实在看不懂，只能做上述无端猜测。但是，这样一来，国企改革的整体性、系统性、协调性就会受到很大的影响。结果，一句缺乏权威解释的“管资本”理念，让整个国资监管体系无所适从，陷于究竟还该不该继续管人、管事、管资产的泥沼而不得自拔。一个同样缺乏权威解释的“国有资本投资运营公司”概念，让全国国资监管系统各自试点、集体猜谜，最终不得要领，花样百出。国资委的定位则更趋模糊。曾争议多年的金融国有资产监管权，不会再讨论是否划归国资委履行出资人权利；文化国有资产监管权，也肯定将继续游离于直属特设机构的监管范围；其他一些重要而体积庞大的经营性国有资产（如铁路、烟草），则继续保持着与集中统一监管相背离的趋向；更有意思的是，按照最新的政策要求，各省市原来在当地国资委手上的金融国有资产，也要悉数转交当地财政部门履行出资人职责。看来，此前力推的以经营性国有资产集中统一监管为核心内容的“大国资”体制，不再按照本应遵从的内在改革逻辑往下发展了！尽管如此，作为专业研究者，我还是要提出我的疑问。关于金融国有资产与文化国有资产的特殊性，是否一定要在监管体制上实行特殊？是否一定要由主管这一领域的政府组成部门或党委部门直接监管才能放心？是否一定要为了维护这一所谓的特殊性而置推进政企分开、推进国家治理体系和治理能力现代化这一大局不顾？所谓金融国有资产，现今的企业高层管理者都是早已市场化甚至国际化的金融专才。如果由国资委履行出资人职责，高层管理者一定还是那拨人，并无替代这些金融专才的可能。国资委只需要通过延续性地“管人”，进而对金融资产施行“管事”“管资产”，不存在外行领导内行的问题。政府完全可以限定国资委不得将金融资本与产业资本做不合理的融合，从而防止出现系统性风险。国资委专注于金融国有资产的保值增值，以及对金融专才的考核与管理。具有社会管理职能公权力的财政部，以及具有行业管理职能的“一行三会”，则可以更超脱、更公允的姿态，对整个金融行业（国资+民资+外资）进行不偏不倚的监管。又比如文化国有资产的监管与运营，之所以没有交到国资委的手上，理由是涉及到意识形态的领导与专业问题。那么，如何认定国资委不具备对意识形态的把控自觉与能力？难道说国资委可以不听党的话吗？他们只会唯利是图而不讲社会效益吗？如果这样的理论假设成立，那么，国资委监管的军工企业，因为涉及军事机密和国家安全，是否应该交给国防部监管呢？国资委监管的公益性企业，因为涉及基本公共服务，是否应该交给民政部监管呢？当下，央企国药集团正在密锣紧鼓地加紧研制新冠疫苗。一旦研制成功上市，按照中央的说法，要作为全球公共产品。那可是涉及全人类几十亿人生命健康的产品啊！如果国家卫生健康委员会提出，这家（类）央企应该由我们来监管，才能让党中央放心，理由成立否？以此类推，岂不是又回到各部委办监管各自行业领域国有资产的年代了？事已至此，大局已定。或许高层自有高层的考虑，领导自有领导的难处，不说也罢。但是，道理摆在那里。我不说出来，作为专业理论研究者，是我的失职。说出来不管用，或者根本就说错了，那就拉倒。只不过，直到今天，本人依然十分坚定“大国资”体制这一符合理论与实践演进的科学发展方向，十分愿意与任何一方展开辩论，并确信能将各种修正与变异的理论驳倒。多年前，在研究“大国资”体制时，我提出未来的“大国资”体制发展的高级阶段。当然，那是建立在所有经营性国有资产集中统一监管大格局基础上的考虑——一是监管体制法制化、民主化。所谓法制化，就是国资委必须按照《公司法》的规定要求，以公司章程和出资额为依据，通过派出股东代表、推举董事和监事、选聘高管，在公司治理结构中依法主张权利（须与股权多元化相配合）。其实，这就是我理解的“管资本”。所谓民主化，就是要设法让国有资产的真实所有者即全体国民，通过一定的途径和方式，有效行使监督权，防止国资委不断强化的行政化色彩和内部人控制（即包括国资委在内与出资企业共同形成的“内部人”群体）。二是监管队伍专业化、精英化。国资委的干部必须与一般意义上的机关干部拉开专业层次。因为，国资委不是甩手掌柜，出资企业重大市场行为，你必须拿主意。你只懂机关管理那一套，是肯定玩不转的。另一方面，国资委与国企之间的关系，应该好比猫和老鼠。企业领导人一个个猴精猴精的，你不比他更猴精，怎么实施监管？所谓精英化，按我当时的设想，应在适当的时候，当然也是在监管队伍达到专业化水平以后，要摆脱参公管理体制，考虑他们的薪酬待遇水平向企业领导人靠拢，使之成为干部人才队伍都向往的职业岗位。三是经营班子市场化、高端化。这不用解释了。可惜，在当下，人社部门对国企领导人薪酬问题的看法与具体管企业的国资委不在同一个频率上，事情被弄得有点复杂。大家不便说，我也不好说太多。总之，我在上面说过的那句话，由于国企改革的政策主导权分散在多个部委，国企改革的整体性、系统性、协调性受到很大的影响。四是国资收益共享化、常态化。我这里所要表达的，还不仅仅是后来十八届三中全会提出的上缴30%收益这种形式，而是设想实行国有资产收益的全民分红，还原（回归）社会主义生产资料全民所有的本义，真正建立起社会主义公有制与市场经济的有机结合，为向全世界展示社会主义制度优越性提供完美的实践范本。这个议题太宏大了，在另一篇文章里（梁 军：理论并不总是灰色的，它也常青 ——国企改革再评论之七），稍微提了一下，没有展开。我会在以后某一个时间，隆重推出我的系统化“顶层设计”。然而，现今的国资委处境，能保住既有的对企业国有资产（即非金融、文化类国有资产）集中统一监管权就不错了。上面提到的“大国资”体制高级阶段的各种理想设计，可能都将是水中月、镜中花了。
最后，介绍一下我发表这一篇评论文章1年后，看到国务院国资委原副主任邵宁同志的一段话。他说下面这段话的时间是2014年4月17日，说话的场合是在一场深化国企改革的座谈会上，说话时的身份是全国人大财经委副主任委员，彼时他已离开国资委副主任领导岗位。他说，国资委成立10年，最大的“教训”是：“一是国资委的组建没有按照专业机构要求去做。国资委应该是个专业化要求非常高的机构，要管企业就要熟悉企业、熟悉经济。二是国资委成立以后，内部始终是几张皮，各唱各的调，始终没有真正形成一体化。”
党的十六大以来所构建的国有资产监管体制，是社会主义市场经济理论体系在国企改革实践上的体现。它通过政府授权的特设机构，对经营性国有资产实行统一监管，将政府的公共管理职能与出资人职能分开，又统一于由人民授权、为人民服务、受人民监督的人民政府之中，在理论上解决了公有制与市场经济的结合以及公平与效率的兼容问题。
构建中国特色国有资产监管体制，是一项艰巨而复杂的任务，必须积累经验，创造条件，逐步推进。在历届党代会和政府工作报告中，我们可以清晰地看到其理论逐渐完善的发展过程。从2003年3月成立国务院国资委，同年5月国务院公布《企业国有资产监督管理暂行条例》，到2008年10月第十一届全国人大常委会通过《企业国有资产法》，以及相间其中的各项规章制度的订立和国企改革举措，也清晰地展现了其在实践领域推进的发展过程。以上两个“发展过程”生动地体现了理论与实践相呼应、互检验、共成长的事物发展一般规律。由于中国特色国有资产监管体制是一项开拓性的实践，在全世界范围内没有现成的经验可循，又是伴随着政府职能转变和经济体制转变的“双转变”复杂条件下而成长的，所以其本身也处于一种发展与变化交织的状态。它在一定的历史条件下起步，随着实践的进步而不断提升其理论的成熟度，并在一定的环境条件下，实现理论与实践的再跨越。在各级国资委成立和运作的近十年时间里，通过不断的实践探索和理论总结，完成了大量开创性和基础性的工作，基本建立健全了国资监管的体制和机制，形成了一整套行之有效的监管规章制度和现代企业制度，国资监管能力和水平不断加强，国企改革取得显著成绩，国有经济的活力、控制力、影响力进一步增强，在国民经济中的主导作用进一步发挥，为经济社会发展作出了重大贡献。然而，对照建设社会主义市场经济体制的目标要求，结合对现实中仍存在的问题来看，这些年的实践只能算是一个初级阶段。党的十八大报告指出：“全面建成小康社会，必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。”近十年的实践已经证明，现行的国资监管体制的总体框架系统完备、科学规范、运行有效，但是在微观具体操作中，仍然有许多不尽如人意之处。比如，《企业国有资产监督管理暂行条例》中就规定：“政企尚未分开的单位，应当按照国务院的规定，加快改革，实现政企分开。政企分开后的企业，由国有资产监督管理机构依法履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理。”然而十年过去了，依然有大量经营性国有资产游离于国资监管机构的监管之外。这正是需要我们再努一把力，使国资监管体制“各方面制度更加成熟更加定型”的时候。
当前，我们正处于即将开启的中国特色国有资产监管体制发展的“中级阶段”。这个中级阶段的基本任务是：以“大国资”概念为统领，以构建“大国资”体制为抓手，坚决推进对所有经营性国有资产的集中统一监管。不留死角，不留遗漏，不搞特殊，不搞过渡。彻底实现政府公共管理职能与国有资产出资人职能分开，政府组成部门权力与国有资产经济利益分开。在此基础上，进一步加强中央、省、市、县国资监管机构的沟通与协调，实现监管体制完善、监管制度规范、监管理念统一、监管合力增强、监管手段科学、监管资源优化的国资监管大格局。在“大国资”体制运行一段时间以后，我们还要向中国特色国有资产监管体制的高级阶段过渡，即实现国资监管体制法制化、民主化，监管队伍专业化、精英化，经营班子市场化、高端化，国资收益共享化、常态化，真正建立起社会主义公有制与市场经济的有机结合，为向全世界展示社会主义制度的优越性提供完美的实践范本。
（作者系广东省国有资本研究会会长、昆仑策研究院高级研究员；来源：昆仑策网【作者授权】，转编自“全民监事”）【本公众号所编发文章欢迎转载，为尊重和维护原创权利，请转载时务必注明原创作者、来源网站和公众号。阅读更多文章，请点击微信号最后左下角“阅读原文”】
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