梁军：被严重误解的“政企分开”——国企改革再评论之十 - 昆仑策
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梁军：被严重误解的“政企分开”——国企改革再评论之十
2020-07-22
原打算出一本书，书名叫《国企改革再评论》。把十年间公开发表的国企改革评论文章集合呈现，再以现在的观点与视角，对旧文所涉题材逐一进行二次评论。也许是因为批评味太浓，没有出版社愿意接单。在此连载，给听得见、听得进批评意见的人，留下值得深思的话题。
2012年12月28日，我在《南方日报》发表了一篇评论文章，题目是：《以“大国资”完善社会主义市场经济体制》。这是6篇关于“大国资”评论文章的第二篇。大家不要被这个类似政治学习的题目给吓住了。建议关注国资国企改革的朋友，尤其是搞理论研究和政策设计的同志认真看完附在后面的原文。题目虽然“高大上”，但是内容一点都不枯燥，更不会脱离现实。内容虽然非常严肃，但是我的表述保持通俗易懂的风格。还是那句话，看不明白，或看了没有感觉、没有收获，算我输。今天这篇“再评论”说的是“政企分开”。我敢打赌，就这个“政企分开”的概念，会有不少人搞错，包括我们国资系统自己的同志。长久以来，某些势力搅动社会舆论，以“政企分开”的名义，抨击国资委的监管工作，将国资委正常的履职工作，即“管人管事管资产”的“管”，解读为“政企不分”。国资委少管，最好不管，似乎就“政企分开”了。殊不知，成立国资委的本义，或者说国资委的定位，恰恰就是为了实现“政企分开”！国资委是“直属特设机构”，不是政府的“政”，与“政企分开”的“政”不搭界。各位有兴趣的话，可以去任何一家政府官网上，看一看政府所属部门的结构图。国资委是单独排在一个位置上的，绝对不会与财政、发改、教育、科技、卫生、公安等政府组成部门排在一起。甚至，连名称都不许叫“局”！据说在某一年（2003年国务院国资委成立以后），深圳单方面将国资委的名称改成了“局”。国务院国资委领导带队前往做工作，好说歹说，说服了深圳改回用“委”的称谓，那是有政治智慧的。为什么如此小题大做？就是要和政府的“政”严格区别开来。当然，区县一级将国资与财政混在一起，很多也叫“国资局”，那是另外一回事（有机会我会专门撰文探讨）。普及一下基本常识。政府机构分为：办公厅、组成部门、直属特设机构、直属机构、办事机构、直属事业单位、部委（部门）管理机构，等等。其一，其他部门都是十个八个几十个的排列，唯有直属特设机构单列。为什么？因为是“特设”，必须与众不同；其二，也有叫直属机构的，但不能叫“特设”。只有国资委独此一份。为什么？还是为了区别对待。你可以理解为“因特殊情况而设”“须特别对待而设”“政府部门中的特例”。总之就是要表明，这个机构很特殊，虽然设在政府序列里，但是与行使社会管理公权力的政府部门属性不同。政府的组成部门，可以通过出政策、发文件，管理包括国企在内的任何企业、机构、社会组织，它们拥有强制性管理整个社会的“公权力”。而国资委，只能作为政府的代表，受政府委托，监管自己的那几十家出资企业，它所拥有的，是依据《公司法》而形成的出资人法定“权利”（不是权力）。正是为了实现“政企分开”，避免那些具有公权力的政府组成部门与政府出资企业产生“权力”关联，所以才“特设”这么一个只有“权利”而无“权力”的机构，借以形成与“权力”的隔断。你也可以形象地理解为“政”与“企”之间设立的防火墙。要是说得极端一些——国企与民企在法律面前是平等的，国资委与民企的出资老板，在法律面前也是平等的。国资委就是国有资产的大BOSS！政府组成部门与国资委的关系，也可以理解为官员与“老板”的关系。只不过，政府组成部门与国资委同归属政府领导，貌似同在一个“政”里面，但是性质、功能、定位都有天壤之别，本身就是分得清清楚楚的。这样解读，您该彻底明白国资委就是“政企分开”的产物了吧？那么，国资委怎么会被误解为“政企不分”呢？其实很简单，那是说国资委监管出资企业的方式，带有较强的行政化色彩，没有严格按照市场化出资人的定位科学行使责权利，习惯于党政机关的审批管理方式，错把“权利”当成“权力”来行使。这是行政化的“政”（属于动词或形容词），而绝非政府的“政”（名词）。这就是深化改革要解决的问题。这就是关于“政企不分”的全部答案！结果，我们自己的同志，立场不坚，稀里糊涂，也跟着误导的节奏怼自己。被舆论批评政企不分，被出资企业抵触埋怨，还真把自己当成“政”的角色来寻找改革思路。要么，搞充分授权，好像授权足够充分，就跟“政企分开”撇清关系了；要么，搞清单管理，结果清单罗列得越具体，监管边界越清晰，监管的行政化色彩越浓。以上陈述，就是为了讲清楚所谓“政企分开”，对于国资委以及国资国企来说，根本就是一个伪命题！而“大国资”体制所要求的经营性国有资产集中统一监管，才是解决那些尚未实现“政企分开”且愈益强化和固化，并导致社会主义市场经济体制建设不完善、不彻底问题的根本目的所在。在这个问题上，同志们尤其是国资系统的同志们糊涂不得！话匣子一打开，收都收不住。其实还有很多道理没讲完，留待以后有机会再说吧！说一说《“大国资”体制研究》这个课题，以及附后的这篇发表于2012年的评论文章。刚刚接受课题委托时，以为这是一项苦活、累活、政策活，没有独立撰写评论文章那么自由自在，那么天马行空、不管不顾。答应了领导，接受了委托，也必须硬着头皮上。但是，当我一头扎进理论研究领域，沉浸在理论与现实的宏大叙事框架里，将自己的研究心得逐步梳理、归纳、深化、提升，收获巨大。今天想来，深有感触。从这短短的一篇评论文章来看，本人对社会主义市场经济、国企改革与国资监管、国家治理体系与治理能力现代化三者之间关系的理解与阐述，坚定不移、清晰可鉴。这样的理论与现实叙事框架，在后续的深化研究中，逐步形成理论自觉，再到后来在这一领域论述上达到信马由缰境地。这也是本人对国企改革理论研究充满自信，对国企改革前途充满信心的内在原因。
都说国企改革是一项世纪难题，有时候自己也不得不跟着这样说。但是，犹如对那句充满政治智慧与哲理的古训“治大国如烹小鲜”的不同解读——国企改革是一项有相当技术含量的精细活，非一般人随意可为；另一方面，只要弄清楚其机理要义，也没有什么大不了的，一解百解，一通百通。在我的认知空间里，已实现“从必然王国到自由王国”的飞跃。在我的理论构建与制度设计中，国企改革与国资监管这一所谓世纪难题，已然破题！就经营性国有资产集中统一监管而言，它与中国特色社会主义道路、理论、制度、文化之间的关系，它与当下的国资监管体制改革、国有资本投资运营公司探索、发展混合所有制经济试点等一系列纷繁复杂的改革任务之间的关系，内在逻辑是完全一致并相互关联的。包含坚持和完善基本经济制度、加快完善现代市场体系、加快转变政府职能在内的各项改革，乃至全面深化改革，都对实现政企分开、政资分开有着十分明确的要求，最终都将这些要求聚焦在经营性国有资产集中统一监管这一个点上。十分可惜的是，这一基本诉求，从2003年成立国资委开始，至今已17年过去了，却依然还在路上。从某种角度去看，说它还在原地，甚至是往回走了几步也不为过。十八届三中全会以来，在一些顶层设计文件里出现的与此有关的个别提法，我是有所保留的。比如，关于国有资本投资、运营公司的提法，就比较蹊跷。概念提出来以后，国资系统本身还要经过一个较长时间的消化、理解过程，而且还呈现出理解各异的局面。特别是随后又提出的“开展政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点”，更将那些还游离在国资委监管之外的国资实体，赋予了长期脱离于集中统一监管框架的政策依据。
2018年7月，国务院出台了《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（国发〔2018〕23号），将遮盖在国有资本投资运营公司头顶上云山雾罩的面纱掀去。然而，这份文件依然存在诸多不确定性。有意思的是，依然坚定地使用与大众传播习惯相反的概念，即“投资公司”与“运营公司”的称呼存在错位。专门管理国有实体企业并限定其对外财务投资行为的公司，被称之为“投资公司”；专门以国有资本股权投资为主要任务，并不参与实体企业运营的公司，被称之为“运营公司”。在给基层国企授课时，我经常会拿这个问题来测试。结果，超过90%的基层国企干部，都在这个“投资公司”和“运营公司”称谓问题上回答错误。这实在令人震惊！每一次当我思考或表达这个概念时，总是要强迫自己在脑海里先反向转换一下，才能往下走，甚为恼火与无奈。据悉，政府高层领导也曾对这一反常识的称谓甚为不解。另：各位读者可以想象一下，十八届三中全会提出国有资本投资、运营公司概念，时间是2013年11月。而此次出台试点实施意见，却是在差两三个月就满整整5年之后。为什么会拖延那么长时间呢？我相信，这背后有许多故事，而且会是非常精彩的故事。只不过，这些故事可能会被长久地隐埋。
社会主义市场经济体制是马克思主义基本原理同社会主义初级阶段具体实际相结合的产物，是中国特色社会主义理论体系的重要组成部分。社会主义市场经济体制具有极其丰富的内涵，其核心主要有两条：一是坚持以公有制为基础，走共同富裕的发展道路；二是充分发挥市场配置资源的基础性作用，最大限度地解放和发展社会生产力。围绕上述核心，国企改革的目标任务，是将原来在计划经济体制下附属于政府各部门的政企不分、欠缺活力的国营企业，改造成为适应市场竞争环境的，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的法人实体和市场主体。在这个改造的过程及最终目标上，有两个关键点必须准确把握：一是实现政企分开，是指政府的社会公共管理职能与国有资产所有者的出资人职能的分开，而不是国有资产所有权与国家即全民的分开；二是在去行政化、与市场经济相结合的过程中，国有资产拥有更健全的决策、执行、监督体系，而不是另一种形式的“所有者缺位”。党的十六大确立的国资监管体制，为实现上述目标奠定了基础。自2003年国务院及各省市国资委成立以来的实践证明，由政府授权的直属特设机构，对经营性国有资产实行集中统一监管，方向是正确的，成绩是显著的。十八大报告指出：“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。”“大国资”体制就是在现有的实践基础上，为完全、彻底地实现上述目标任务而发展的理论成果。一方面，构建“大国资”体制，要求各级人民政府授权的国资委为本级政府唯一法定的直属特设机构，实行对所有领域经营性国有资产的集中统一监管。只要是属于经营性的国有资产，不管其经营属性有多特殊，都必须与政府组成部门脱离隶属或监管关系，交由国资委集中统一监管。唯有如此，社会主义市场经济才能在政企分开这个“基本形式”上完成初级阶段目标。另一方面，通过由政府授权的直属特设机构，而不是政府组成部门本身，对国有资产实施专业化、制度化、规范化和市场化的集中统一监管，使之真正成为市场经济环境下的法人实体和市场主体。唯有如此，才能真正达到产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的“一般要求”。
实施“大国资”体制，是加快完善社会主义市场经济体制在国企改革问题上的一次攻坚战。我们必须将“大国资”体制提升到这样的高度来予以认识和重视。此外，必须明确国资委对经营性国有资产的“管人管事管资产”监管，与政府组成部门的行业监管、政策引导、风险监控有着本质上的不同。国资委的“管事”，是代表本级人民政府对国家出资企业行使参与重大决策的出资人权利，具体如企业合并、分立、改制、上市、发行债券、重大投资、分配利润，以及解散、申请破产等。它既不是干预或替代专业化的企业管理者的自主经营活动，也不是替代政府组成部门做行业的政策指导和监管，所以不能以行业的专业性为由，使某些行业的国有资产脱离集中统一监管。国资委的“管人”，是代表本级人民政府对国家出资企业行使选择管理者的出资人权利。它既要管企业管理者的专业知识和工作能力，也要管其为人品行，更要管其政治立场和思想作风。国资委本身也接受本级党委的领导，受党的组织纪律约束，与“党管干部”的基本原则并不相悖，所以不能以行业的特殊性为由，使某些行业的国有资产脱离集中统一监管。有一类观点认为，可以参照现行国资监管体制，增设若干个行业性国资委。这在理论和实践上都是不现实的。其一，集中统一监管一定比分类监管好，更便于资源的优化配置。事实上，不同类别的经营性国有资产已经存在相互渗透、交叉持股的现象，现实中很难将其清晰地拆分；其二，没有任何证据可以证明现行各级国资委可能管不好某些特定行业的国有资产；其三，实行分类监管的最大可能，就是行业经营性国有资产与主管该行业的政府组成部门自觉靠拢，导致新型的“九龙治水”；其四，增设行业性国资监管机构浪费行政资源，与党和国家关于精简机构的总体要求相悖。尤其是对省市国资总量来说更加没有必要；其五，国资委作为国有资产的一级“代理人”，本身也要接受政府、人大及全民的监督，而分设若干个行业性国资委，必然会分散监督的资源和注意力，导致监督成本上升、监督效力下降，这本身也不利于国资委自身的建设和发展。
（作者系广东省国有资本研究会会长、昆仑策研究院高级研究员；来源：昆仑策网【作者授权】，转编自“全民监事”）【本公众号所编发文章欢迎转载，为尊重和维护原创权利，请转载时务必注明原创作者、来源网站和公众号。阅读更多文章，请点击微信号最后左下角“阅读原文”】
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