摘要：延安时期十三年，中共积累了大量成功的执政经验，留攒下一批宝贵的政治遗产。“三三制”就是其中的重要一项，它是延安民主的象征，对于中国特色社会主义民主政治建设不无启发意义。本文首先阐述“三三制”推行的背景与原因，然后分析“三三制”运作的状况与问题，最后反思“三三制”民主的实质与意义。
“三三制”推行的背景与原因
“三三制”的推行，很大程度上是时势使然。
在中共中央到达陕北之前，刘志丹率领的游击队武装已得到相当发展，特别是经过1934-1935年的土地革命，游击队获得了农民的广泛支持，建立了苏维埃临时政府。而中央红军的到来，改变了陕北原有的发展逻辑。新的革命形势要求新的革命任务，新的革命任务指向新的革命秩序。关键在于，这一新秩序将是面向全国，而不再像之前那样更多只具有地方意义。
中共在制定方针政策时一直是从全国大局着眼。面对日本业已侵占中国东北并觊觎华北的现实，中共强调抗战救国是第一要务。1935年8月1日，红军尚在长征途中，中共中央即从莫斯科发表著名的“八一宣言”，即《为抗日救国告全体同胞书》，标志着中共抗日民族统一战线策略的初步形成;12月25日，到达陕北之后，瓦窑堡会议通过了《目前政治形势和党的任务的决议》，意味着与国民党结成统一战线正式成为党的政治路线与策略。在此情况下，原来的土地革命必然趋于温和化，致力于工农革命的苏维埃政权也要向领导全体人民进行抗战救国的统一战线政权转变。毛泽东在瓦窑堡会议上所作报告《论反对日本帝国主义的策略》，明确倡导以“人民共和国”取代“工农共和国”。[①]
不过统一战线政策是否能够顺利实行，还要取决于国民党与军阀们的态度。 “西安事变”促成国共第二次合作。从1937年起，陕甘宁根据地获得国民政府的默认。中共中央曾要求把“苏维埃政府改名为中华民国特区政府，红军改名为国民革命军”[②]，后来实称为“边区政府”。更进一步，中共宣布要把陕甘宁建设成“统一战线模范政府”，从1937年春在十来个县里广泛开展了选举运动。由于“卢沟桥事变”之后日本入侵威胁到整个华北，选举运动未到高层议会选举就中断了，以应对当下的紧迫问题。而陕甘宁边区的第一个施政纲领，于1937年6月20日提出，名为《民主政府施政纲领》。
在国共第二次合作期间，双方冲突一直不断，后来对抗升级的基本原因，乃是在共产党力量不断增长的同时，国民党却遭遇大规模的军事挫败。1939年1月，国民党第五次中央全会通过了《限制异党活动办法》，标志着国民党发起了“第一次反共高潮”。随后双方在边区出现了比较严重的冲突，并于1939年12月，以国民党封锁陕甘宁边区达到高峰。
就在国民党试图公开限制共产党力量发展的同时，1939年1月17日至2月4日，陕甘宁边区参议会在延安举行了第一届会议。毛泽东出席开幕式并发表了讲话，他指出：抗战一定要有民权主义与民生主义。孙中山先生的三民主义——民族、民权、民生是互相配合的。没有民权主义、民生主义，就不能实现民族主义，抗战就不会胜利。边区的进步主要表现在民主，而这民主又是苏维埃在现阶段的发展物，现在各阶级、工农商学兵各界都可以参加参议会。[③]此次大会讨论并通过了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》，在2月3日发表的告边区同胞书中指出：“边区是我们黄帝子孙发祥的圣地”，在共产党领导下，“边区是国内和平的坚持者，是抗日民族统一战线的发起者与推动者，是民主政治的先进地区，是实施抗战建国纲领、实行三民主义的模范”。[④]
较之1937年的《民主政府施政纲领》，1939年的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》要充实得多，许多条文的含义也更加明确和完备。如果说前者主要还是一个临时性的政策规定，那么后者已然是一个比较完整的抗日民主根据地的政治纲领了。这个纲领的制定，表明中共对孙中山“革命的三民主义”的三项原则和实行联俄、联共、扶助农工三大政策是真诚拥护的，对国民党的《抗战建国纲领》也是支持的。相形之下，国民党的限共政策的反动本质就更加彰明昭著了。
在1939年的施政纲领发布后的两年中，中国的政治形势发生了更加巨大的变化。共产党与国民党的斗争不仅在战场上展开，还在理论战线与政权建设上进行，“三三制”思想的产生与制度的推行，即是这一阶段发展的成果。
1940年3月6日，毛泽东为中共中央起草的对党内的指示《抗日根据地的政权问题》，虽然没有直接提出“三三制”概念，但其基本原则已经明确，即“根据抗日民族统一战线政权的原则，在人员分配上，应规定为共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一”。[⑤]同年7月5日，毛泽东为纪念抗战三周年所写的《团结到底》指出：“在政权问题上，我们主张统一战线政权，既不赞成别的党派的一党专政，也不主张共产党的一党专政，而主张各党、各派、各界、各军的联合专政，这即是统一战线政权。共产党员在敌人后方消灭敌伪政权建立抗日政权之时，应该采取我党中央所决定的‘三三制’，不论政府人员中或民意机关中，共产党员只占三分之一，而使其他主张抗日民主的党派和无党派人士占三分之二。不论何人，只要不投降不反共，均可参加政府工作。任何党派，只要是不投降不反共的，应使其在抗日政权下面有存在和活动之权。”[⑥]这是中共首次公开向全国人民提出建立“三三制”政权的主张。
1941年1月，中共陕甘宁边区中央局成立了“陕甘宁边区施政纲领”起草委员会，根据中共中央关于“三三制”政权的精神来起草新的政纲。5月1日，边区中央局发布了经中共中央政治局批准的《陕甘宁边区施政纲领》，简称“五一施政纲领”。这个纲领的大部分内容都经毛泽东审阅初稿时重新改写，可以说其主要作者是毛泽东。关于制定该纲领的原因，4月27日中共中央在《关于发布<陕甘宁边区施政纲领>的指示》中指出：“此纲领之发布，适当国内外形势发生激烈变化，国民党施行黑暗统治，全国人民彷徨无主之际，实具有严重政治意义。”[⑦]纲领一开始也提出，“为着进一步巩固边区，发展抗日的政治经济文化建设，以达坚持长期抗战增进人民胜利之目的起见，特提出本纲领”。[⑧]这就把制定与发布该纲领的国际、国内背景和目的讲得非常清楚了。1941年11月6日至21日，陕甘宁边区第二届参议会第一次会议召开，大会正式通过了接受该纲领为边区政府施政纲领。
“三三制”运作的状况与问题
陕甘宁边区的“三三制”实验，最早于1940年出现在绥德和陇东两个地区。与边区已经较为巩固的地区不同，这两个地区有很强的地主和商人阶层势力，共产党的组织则较为软弱，在刚转到共产党手中时，取得当地上层的支持很重要。因此，当共产党试图建立稳固的行政时，就运用了“三三制”，以减少当地上层的疑虑，把许多准备合作的人融入到行政机构里。由于当时共产党还不能在新区搞正规选举，便指定了一个临时参议会，其中就包括了按“三三制”标准容纳的当地上层有名人物。
1941年，是“三三制”开始扩大推行的一年，并且其目标也开始进一步扩展。特别是1941年在边区政府支持下搞的选举运动，耗费很多精力，过程也更复杂，意义比较深广。如果说“三三制”主要是为了拉拢旧的上层势力，那么选举运动中处于高潮的群众教育则是用来动员全体人民的广泛参与。然而，努力达到“三三制”的目标增加了选举运动的复杂性。就像早先转向统一战线政策遇到土地革命受益者和游击队的反对和不信任一样，1941年可听到类似的反对声音。这些反对并非没有基础。推翻地主统治和奠定坚实基础的斗争，使致力于维护土地革命所得的新一代领导和农民积极分子一直高度警惕。现在统一战线政策由“三三制”支撑，便重新出现了这样的担忧：难道不会有人利用开放的气氛来破坏前期已经取得的成果吗?难道“三三制”在某种意义上不是意味着退却，结果会便利原先地主制度的恢复吗?
共产党致力于第二次国共合作与统一战线，客观上导致了潜在的目标冲突。一方面，共产党需要旧上层的政治支持，寻求温和的社会经济政策和可见的政治改革成果;另一方面，共产党同时也需要努力加强对整个边区的控制，以建立坚强的政治基础，这就需要照顾到自己最忠实的支持者，即贫农和其他的土地革命受益者。通过鼓励“进步人士和走中间道路者”更多地参与政治进程，特别是进入议会，共产党推出的“三三制”使统一战线正式化和扩大化。在绥德和陇东，“三三制”促使动荡地区稳定了下来。但在政治上已经巩固的地方，“三三制”却产生了新的摩擦，其原因主要在于，农民革命者不愿与以前的阶级敌人进行合作。
在每一处选出的议会和政府，各个阶级的非共产党人士的参与都增加了。特别在各级参议会里，非共产党人士的收获特别显著，而从前共产党在此的地位是无法挑战的。在共产党组织仍很简陋的其他许多地方，党甚至不能保证三分之一的席位。实际上正是在新区，共产党对“三三制”的兴趣最为强烈，其目标也几乎全部实现。谢觉哉曾在《三三制的理论与实际》一文中总结说：“概括起来，新的区域，三三制做得好一些，甚至不仅共产党员只够三分之一，有的国民党员当选人数比共产党员还多。乡市三三制又做得比区县级好。老边区则县乡两级很多没做到实际的三三制，有的离得还远。”[⑨]在老区，主要是因为党员数量多，过去做政府工作的又多是党员，所以很难做到实际的三三制。而在边区一级，共产党也保持多数席位。
“三三制”不仅用于选举参议会成员，也用于选举参议会领导，在边区一级，尤为注意遵守“三三制”原则。1941年初，地主和商人的利益代表承担了边区政府的要职。边区政府副主席李鼎铭和边区参议会副议长安文钦是绥德地区有名的士绅。共产党还非常注意在边区常务委员会和政府委员会中融合非共产党知名人士。比如在绥德这样士绅集中的商业重镇，参议会仅有12名共产党员，却有15名国民党员和62名无党派人士。在参议员当中，32人是商人，5人属于地主士绅阶层，只有15人是工农分子。这样的构成反映了共产党想要得到当地上层的支持，以保证经济政治稳定的愿望。与此同时，共产党还对政府中的共产党员加强政治领导和纪律约束，确保在政府中最大限度地负责，每一级都尽可能地贯彻党的“三三制”政策。
当然，无论如何，陕甘宁边区“三三制”的运作范围，常常比公开宣传的统一战线言辞所说的受到更多限制。虽然官方文件反复申明，“三三制”不仅适用于参议会，也适用于所有各级政府，但实际上，非共产党人很少握有县长这样的实权职位，在共产党权力已经巩固的地方尤其如此。
即便如此，陕甘宁边区仍不失为实施“三三制”原则的带头兵和模范，它影响和推动了其他抗日根据地“三三制”的实施。华北敌后各抗日根据地，在普遍改选和整顿区、村政权的基础上，从1940年起相继在各级政权中贯彻实施了“三三制”原则。华中、华南各抗日根据地建立较晚，大多在1940年或稍晚些时候，因此政权建设也较晚，加上有中央关于根据地政权建设的指示来确定方向，有华北抗日根据地政权建设的实际经验可供参考，因此从一开始建立即根据“三三制”原则组织政权。
“三三制”民主的实质与意义
“三三制”为抗日民族统一战线的实现提供了可行的政权形式，这一基本原则的提出是在1940年3月6日毛泽东起草的党内指示《抗日根据地的政权问题》，而其理论基础即“新民主主义”的提出却要更早些，是在毛泽东1939年12月撰写的《中国革命与中国共产党》一文中，后来在1940年1月发表的《新民主主义论》中进一步明确。毛泽东写道：“在抗日战争中，在中国共产党领导的各个抗日根据地内建立起来的抗日民主政权，乃是抗日民族统一战线的政权，它既不是资产阶级一个阶级的专政，也不是无产阶级一个阶级的专政，而是无产阶级领导下的几个革命阶级联合起来的专政。只要是赞成抗日又赞成民主的人们，不问属于何党何派，都有参加这个政权的资格。”[⑩]
“三三制”虽然是应时势需要而生，但绝不是仅仅出于一时策略的权宜之计。即便是作为策略，它也是从属于并内在于更具根本性的整体战略中，而后者乃根据当时中国所面对的宏观现实形势制定，显示了中国共产党及其领袖的高瞻远瞩以及对国内外形势与革命任务的准确判断。关键在于，中国共产党一直是站在全局的高度考虑问题，是站在中华民族整体利益的立场制定政策。
当然，毋庸置疑的是，“三三制”同时担负了现实政治的使命，是在根据地、特别是陕甘宁边区面临的恶劣内外形势下抛出的重量级武器。它在最大程度上缓解根据地内部矛盾，凝聚各阶级、各阶层、各届人士的整体力量，铸就了一个团结稳固的后方。这样一来，它就可能使边区政府成为抗日民主统一战线政权建设的模范，特别与国民党的限共反共政策以及“一党专政”的假民主相比，共产党无疑表明了自己有能力与广大社会中间阶层和无党派民主人士分享权力和共同有效地工作，这样也就使得共产党获得声称代表全国的法理基础。
显然，经过第一次国共合作失败的惨痛教训，共产党不可能再拱手让出政治与军事的最高领导权。一方面，共产党公开宣布并多次强调愿意与所有爱国人士合作;另一方面，党内讨论常常集中在确保和加强共产党在联合政府内的领导。1940年3月6日的党内指示明确坚持，“必然保证共产党在政权内中占领导地位”。[11]
事实上，“三三制”既不代表共产党领导的消退，也不代表背离过去。虽然“三三制”原则规定共产党员在政权中只占三分之一，但这绝不意味着参加政权的各个阶级和政治力量在政治上具有同等优势。正如彭真所说，“三三制政权是镇压敌伪汉奸活动和抵抗日寇侵略的民族斗争的武器，同时也是在政权中占优势的阶级进行阶级斗争的武器，它不是维持各阶级均衡的中立的东西”，因此，在抗日根据地建立的各个革命阶级的联合专政中，“基本群众必须在政权中占优势，才有可能去争取地主及资产阶级与我合作抗日，才能使民主政权巩固”。[12]无产阶级通过其政党——中国共产党——在联合政权中实现领导地位，而这种领导，将不再仅仅依靠自己在政权中的人数优势。毛泽东多次明确指出：“所谓领导权，不是要一天到晚当口号去喊，也不是盛气凌人地要人家服从我们，而是以党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议。”[13]
因此，“三三制”民主与西方民主的理想和现实都相去甚远。首先，虽然“三三制”是通过直接、普遍、平等的民主选举来实现，但在根本上，在法律条文上明确规定“三三制”原则有违民主选举的自由平等精神，而真正的民主选举实际上也很难产生严格符合“三三制”原则的结果。但“三三制”的规定仍是必要的，因为它使党在选举中有了明确的方向，既可以预防和纠正党内的关门主义和宗派主义倾向，也有助于争取非党人士的合作，虽然“三三制”不可能普遍严格地实现，但大体实现还是可能的。
可见，“三三制”下的民主形式本身并非根本目的，甚至“三三制”的政权形式也并非根本目的。“三三制”民主的直接旨趣和意图在于，为了一个共同的使命和任务而实现各阶级的团结合作与协商共事。在这个意义上，它开启了后来政治协商会议与协商民主的先河。
再者，“三三制”下的选举运动强调的是基层公众的政治参与和政治教育，而非独立党派和政治计划之间的竞争。当时还不存在一个头脑开明乃至相当有文化的全体选民，实际上，广泛的政治舆论仍然缺少，而政府系统也说不上太稳定。选举运动的主要作用，是开始创造一个有见识的、政治上活跃的人民群体。与此相关的是，在选举中没有操纵政治经济利益来达到私人目的的行为，共产党时有调控，也是为了更好地实现“三三制”原则。
这个意义上的民主，不在于多党选举，不在于议会制度，也不在于权力制衡及自由主义民主的其他特色。实际上，它将改善根据地广大贫穷村民的物质生活条件视为民主政治的前提，在根本上，它并不着眼于什么选举程序，而是为了解决社会经济问题。这才是在原先由地主和富农控制的中国农村实现民主的关键所在。也正是因此，真正实现“三三制”民主，要具备以下条件：中国共产党的组织必须有相当普遍的发展，需要每个村有支部和相当数量的党员;必须使基本群众动员起来，有相当的组织和政治觉悟，并有自己的领导;基本群众的优势已经确定，工农生活适当改善后，还需要适当调整阶级关系。
这样看来，“三三制”民主具有更大的意义。它绝不是一种仅仅为了实现统一战线目标而创造的政权形式。如果我们以发展的历史的眼光来看根据地政权建设，这一点就会更加清楚。
从1937到1941年，共产党在边区承担了创建行政机构的责任，以管理边区的全体人民，而不是哪一个特定阶级。在陕甘宁和敌后根据地，所推行的是“新民主主义”。无疑，这是一个统一战线概念，结合了行政与有限动员的功能，旨在创造稳定负责的社会政治组织并发起改革。政府职能的增长日益走上正轨，某种程度上取代了动员式的革命政策，带来了根据地的稳定治理。1941年，共产党已经可以骄傲地指出自己的成绩，并为正在增长中的华北根据地以及正在创建中的其他根据地提供指导。可是与此同时，“新民主”赖以建立的许多基础业已开始遭到侵蚀。特别是与国民党的第二次合作，逐渐被对方的敌视和封锁所取代。更有甚者，陕甘宁边区和其他根据地在行政上的基本问题也日益变得令人恼火。陕甘宁边区的中共领袖面临的根本问题是：统一战线与常规行政是否可以根本解决贫穷和压迫问题?面对日本的强大压力，“新民主主义”政策能够有效支撑和增强抵抗运动吗?
从1942年起，共产党的回答是采取较之“统战”更加激进的方针来治理根据地，那就是通过“群众路线”再次唤醒和激发普通民众的力量。1944年12月4日至19日，陕甘宁边区二届二次参议会召开。在5日的会上，林伯渠作了题为《边区民主政治的新阶段》的工作报告，总结了三年来边区民主建设的巨大成就，深刻指出边区发展的根本原因是由于民主政治在军事、经济、文化各方面发挥了巨大作用，不仅发动了广大工农兵群众的积极性，也发动了富有者的积极性。他说：“要使正确的理想变成实际，使正确的政策变成人民的实践，就需要艰苦耐心的实际工作，需要循循善诱的教育工作，需要十分具体和十分细致的工作方法。这方面，我们还不够”，又说，新阶段的任务是要“更进一步地团结全边区各界人民，建设出一个很好的地方，协同整个中国解放区，为全中国人民作出榜样，并和全国一齐努力，达到驱逐侵略者与建设新中国之目的。”[14]
随着抗战胜利的临近，新中国也在不远的将来可以望见。“参议会”将为“人民代表大会”所取代。“三三制”民主的统战协商功能将分离出去，因而更加凸显“人民民主”的实质内涵。那种重视人民群众的主体地位、政治参与和政治教育的民主，将开辟民主的中国模式，而在抗战中形成的“延安道路”亦将延伸为“中国道路”。
*本文为中国马克思主义研究基金会资助的中央党校2013年度校级科研青年项目(编号：DXQN201304)阶段性成果
[①]《毛泽东选集》第一卷，人民出版社，1991年第2版，第156-160页。
[②]《建党以来重要文献汇编》第十四册，中央文献出版社，2011年，第38页。
[③]《毛泽东年谱：1893-1949》中卷，中央文献出版社，2002年，第103页。
[④]《陕甘宁边区参议会》(资料选辑)，中共中央党校科研办公室发行，1985年，第171页。
[⑤]《毛泽东选集》第二卷，人民出版社，1991年第2版，第742页。
[⑥] 《毛泽东选集》第二卷，人民出版社，1991年第2版，第760-761页。
[⑦]《建党以来重要文献汇编》第十八册，中央文献出版社，2011年，第231页。
[⑧]《建党以来重要文献汇编》第十八册，中央文献出版社，2011年，第241页。
[⑨]《延安民主模式研究资料选编》，西北大学出版社，2004年，第143页。
[⑩]《毛泽东选集》第二卷，人民出版社，1991年第2版，第648页。
[11]《毛泽东选集》第二卷，人民出版社，1991年第2版，第742页。
[12]《彭真文选》，人民出版社，1991年，第17页。
[13]《毛泽东选集》第二卷，人民出版社，1991年第2版，第742页
[14]《陕甘宁边区参议会》(资料选辑)，中共中央党校科研办公室发行，1985年，第430页。
原载《科学社会主义》2014年10月
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