于金富：全面精简政府职能的政治经济学分析

  

 

全面推进简政放权要求进一步削减政府权力，简化行政程序，其前提与核心在于全面精简政府职能。马克思主义政治经济学认为，政府职能既不是孤立存在的也不是主观规定的，它同物质生产方式与政府权力有着内在的联系。只有紧密联系物质生产方式与政府权力，才能科学地说明政府职能的性质与特征，才能有效地解决全面精简政府职能、实现政府职能根本转变这一重要问题。

 

政府职能的基本前提与必然结果：物质生产方式与政府权力

 

根据马克思主义政治经济学的基本原理，物质生产方式决定着生产关系与上层建筑，一切国家制度都是以物质生产方式为基础的，都是由政治统治者与政府机构所承担的经济与社会职能决定的，而政府职能则是以政府机构在物质生产过程中所处的地位与所起的作用为基础的。这是因为，社会结构、国家制度总是从一定的物质生产过程中产生的，一切政治权力起先都是以某种经济的、社会的职能为基础的。

 

一国政府的经济职能不是人们可以主观规定的，而是由一定物质生产方式以及政府机构在社会分工体系中所处的地位、在物质生产中所起的作用决定的；一国政府的经济权力也不是人为规定的，而是由政府的经济职能所决定的。因此，物质生产方式是政府职能的基本前提，政府权力是政府职能的必然结果。例如，在中国古代，一方面由气候和土壤等地理环境与大规模人工灌溉的农业生产方式等因素决定了中国及亚洲的一切政府都不能不执行举办水利工程这一重要的经济职能；另一方面，大规模水利设施的建设与管理，需要有一个高度集权的国家机构，需要从中央到地方的一整套行政机构来具体组织、协调、监督与管理。

 

在传统体制下，政府特别是中央政府之所以拥有许多重要的经济决策权、管理权并形成了庞大的行政机构，主要是因为政府承担了包括微观生产经营活动管理在内的许多经济职能。政府之所以承担了大量经济职能，是因为在物质生产方式方面我们实行了以产品生产为基础的计划经济，政府是计划的制定者、实施者与监督者。相反，在发达国家，政府之所以成为“有限政府”，承担有限的经济职能，是因为在市场经济中市场机制对资源配置发挥决定作用，政府主要是发挥服务作用。因此，不应当抽象地谈论政府职能问题，而应当根据物质生产方式的现实特征与具体要求来分析政府的经济职能；不应当孤立地谈论政府职能，而应当联系政府的权力来探讨政府职能及其精简问题。

 

精简政府职能的依据与目标：用政府职能的减法换取市场活力的乘法

 

既然政府在物质生产中的作用是政府经济职能的基础，那么我们就应当根据物质生产方式的特征与要求来科学确定政府职能，全面精简政府职能。

 

我国现阶段物质生产方式是以商品生产为基础的市场经济，其基本特征是市场机制对资源配置发挥决定作用，其基本要求是把政府的职能转变到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。因此，我们应当适应社会主义市场经济的要求，全面精简政府职能、简政放权，用政府职能与政府权力的“减法”，换取市场活力的“乘法”。要转变政府职能就必须厘清和理顺政府与市场、社会之间的关系，合理划分政府和市场、社会之间的边界。其基本要求就是：市场能办的，放给市场；社会可以做好的，就交给社会；应该政府管的事，政府就必须管住、管好。只有这样，才能发挥市场在资源配置中的决定性作用、最大限度地激发市场活力。

 

从总体上说，我们要继续推进简政放权，首先必须紧紧牵住转变政府职能这个“牛鼻子”，削减政府职能：一是在生产经营活动领域要最大限度减少政府对生产经营活动的干预，只要市场机制能有效调节、行业组织能自律管理的就不要政府审批，变事前批为事中和事后监督，使生产经营者有充分的自由，使市场机制的活力充分激发出来，也使政府部门能够腾出更多精力抓大事、议长远、谋全局，增强宏观调控的针对性、有效性和权威性。二是尽量减少一般投资项目和资质资格等的许可和审批，大幅缩减政府核准投资项目范围，下放核准权限。凡是不涉及国家安全、公共安全的投资项目，一般都可以放下去，让投资决策者自担风险，让地方政府、企业和个人获得更多的投资自主权。三是在基础设施、公用事业等领域，积极推广政府和社会资本合作模式。在工商登记和社会组织管理制度领域，降低准入“门槛”，实行宽进严管的政策。在进一步精简政府职能的同时，政府应当“把该管的事管好”。在公共服务领域，政府应当加强资金投入，加强统筹协调，合理配置资源。在市场监管方面，切实加强监管，营造公平竞争的市场环境，对食品、环境、安全生产等领域存在的突出问题进行重拳打击。加强价格监管，规范市场秩序，确保低收入群众基本生活。

 

精简政府职能的实质内容与关键环节：依法削减政府权力

 

改革开放特别是全面发展社会主义市场经济以来，政府职能之所以转变不彻底主要是因为政府仍然拥有以行政审批权为主的许多经济权力。政府权力之所以仍然过多、过大，是因为既有的权利关系阻碍着政府全面下放权力。全面深化改革的核心问题就是处理好政府和市场的关系，最大限度减少政府对微观经济活动的干预。

 

一是政府要向企业放权，为创业提供便利，营造公平竞争的市场环境。应当赋予企业更大的投资自主权和生产经营活动的自主权，让企业真正成为市场的主体，在市场竞争中发展壮大。这样，既能激发企业的活力，也能大大降低企业运行成本，还可以简化企业创办手续，降低创业门槛。

 

二是政府要向市场放权。应当深化商事制度改革，进一步简化注册资本登记，逐步实现“三证合一”，清理规范中介服务，制定市场准入负面清单。在价格形成机制方面，要大幅缩减政府定价的种类和项目，具备竞争条件的商品和服务价格原则上都要放开。取消绝大部分药品的政府定价，下放一批基本公共服务收费定价权。

 

三是中央要向地方放权。发挥地方政府贴近基层的优势，把由地方实施更有效的审批事项，坚决下放给地方。下放投资审批事项，下放生产经营性活动审批事项，以及下放对转移支付的支配权。在中央财政支持地方的经费使用上，大幅度减少中央对地方专项转移支付项目，增加一般性转移支付规模和比例，放手让地方政府根据当地公共服务的实际需求用好钱。地方政府对应当放给市场和社会的权力，要彻底放、不截留，对上级下放的审批事项，要接得住、管得好。全面下放权力，是政府与社会权利关系的重大调整。这就要求政府应当适应社会主义市场经济的要求，以壮士断腕的决心有力地推进简政放权、转变职能。同时，应当强化“负面清单”与“权力清单”的管理，让企业“法无禁止即可为”，让政府机关“法无授权不可为”。

 

　　（作者单位：辽宁大学中国经济转轨研究中心）