正确认识党与法、权与法、治国与治党

  

 

核心要点：

■ 从“五四宪法”到“八二宪法”、从“以法治国”到“依法治国”、从“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”到“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，我国社会主义法治建设不断推进，取得了历史性成就。

■ 一些人热衷于炒作“党大还是法大”这个伪命题，其真正用意，是想把党的领导和法治割裂开来、对立起来，最终达到否定、取消党的领导的目的。对此，我们必须高度清醒，绝不能掉以轻心。

■ 我国是中国共产党执政的社会主义国家，不能用西方的法治标准来衡量我国的法治建设，不能用西方的话语体系来解读我国的法治实践，不能用西方的宪政模式来架空共产党的领导。

■ “权与法”的关系问题，是全面推进依法治国面临的一个重大理论与实践问题。权与法的关系处理不好，势必导致法治不彰。所有领导干部都要正确认识和处理权与法的关系，自觉尊法学法守法用法，自觉坚持“法大于权”，坚决纠正和解决“权大于法”问题。

■ 党内法规执行得好，法律法规才能得到较好遵守，法治建设才能顺利推进；党内法规执行得不好，法律法规的权威就树立不起来，依法治国也就无法实现。   

 

【编者按】党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。坚持党的领导是中国特色社会主义法治之魂，是实现全面推进依法治国总目标必须坚持的首要原则，是社会主义法治最根本的保证。为了准确把握党的领导和依法治国辩证统一的关系，澄清一些模糊认识，我们约请三位同志撰写了这组文章。

 

处理好党的领导与社会主义法治的关系

湖南省社会科学院院长　刘建武

 

党的领导与社会主义法治的关系，是我国法治建设的核心和根本问题。能否正确认识和处理党与法的关系，事关依法治国大业的兴衰成败，事关中国特色社会主义的前途命运。

 

一、党的领导是依法治国最根本的保证，不能把两者割裂开来、对立起来

 

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，离开了党的领导，就是一句空话。

党是社会主义法治的倡导者和引领者。党在法治建设中的领导地位不是自封的，也不是偶然的。中国共产党执政60多年的历史，就是一部朝着建设社会主义法治国家目标不断探索不断前进的历史。从“五四宪法”到“八二宪法”、从“以法治国”到“依法治国”、从“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”到“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，我国社会主义法治建设不断推进，取得了历史性成就。正如习近平总书记所说：“依法治国是我们党提出来的，把依法治国上升为党领导人民治理国家的基本方略也是我们党提出来的，而且党一直带领人民在实践中推进依法治国。”实践告诉我们，党的领导是社会主义法治的根本所在、命脉所在。

党的领导是社会主义法治最根本的保证。全面推进依法治国是一项全局性、系统性工程，既要求依法治国、依法执政、依法行政共同推进，又要求法治国家、法治政府、法治社会一体建设，从而把国家事务和社会事务、经济和文化事业的管理都纳入法治化轨道，使全体公民、社会组织和国家机关都依照宪法法律行使权利或权力、履行义务或职责，这些都只能由居于总揽全局、协调各方地位的中国共产党来领导。全面推进依法治国是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，任务十分复杂艰巨，必然要涉及体制、机制和重大利益关系的调整，是一块难啃的“硬骨头”。只有坚持党的领导，发挥党的独特优势特别是政治、组织和密切联系群众等优势，才能有效破除全面推进依法治国中的各种障碍，把全面推进依法治国的总体目标和各项任务落到实处。

决不能把党与法治刻意割裂和对立起来。坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的内在规律和基本经验。然而，在党和法的关系问题上，总是有人散布一些似是而非、甚至极端错误的观点，把党的领导与法治建设割裂开来，把两者放在非此即彼、水火不容的对立面上。这种观点之所以完全错误，就在于其罔顾事实、脱离国情，背离了中国特色社会主义法治建设的内在规律和科学轨道。我国的法治实践证明，党的领导规定和确保了中国特色社会主义法治体系的制度属性和前进方向，是实现国家长治久安的根本保证。只有坚持党的领导，才能更好发挥法治的引领和规范作用，更好发挥法治在统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为中的建设性作用。把党的领导与社会主义法治割裂和对立起来，国家和社会生活法治化就不能有序推进，我国法治建设中的重大问题就无法解决，社会主义法治建设就失去了最根本的保证。

 

二、党的领导与依法治国是统一的，不存在“党大还是法大”的问题

 

党的领导与依法治国作为一个辩证统一的有机整体，是密不可分的。党的十八届四中全会《决定》鲜明指出：“党的领导与社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。”

一个国家坚持什么样的法治方向，走什么样的法治道路，取决于这个国家的根本性质和政治制度。我们要坚持的中国特色社会主义法治道路，本质上是中国特色社会主义道路在法治领域的具体体现；我们要发展的中国特色社会主义法治理论，本质上是中国特色社会主义理论体系在法治问题上的理论成果；我们要建设的中国特色社会主义法治体系，本质上是中国特色社会主义制度的法律表现形式。正是坚持和发展中国特色社会主义这个根本目标，把党的领导与依法治国紧紧地联系在了一起。

党的领导与依法治国的统一性，首先体现在对人民主体地位的确认和坚持上。在我国，人民是国家的主人，也是依法治国的主体，法治建设必须以保障人民的根本权益为出发点和落脚点。共产党执政就是领导、支持、保证人民当家作主，党的性质和宗旨决定了党的领导与人民当家作主的一致性。党的领导与依法治国的统一性，还体现在实现国家治理体系和治理能力现代化这个改革目标和任务上。实现国家治理体系和治理能力现代化，既是我国社会主义现代化目标的重要内容，也是建设社会主义法治国家目标的重要内容。只有适应国家现代化总进程，不断提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，才能全面推进依法治国。

党和法的关系是政治和法治关系的集中反映。法治当中有政治，没有脱离政治的法治。中国共产党作为执政党，党的领导既是我国社会主义政治制度的一个突出特点，又是我们做好各项工作的根本保证。我们说不存在“党大还是法大”的问题，是把党作为一个执政整体而言的，是指党的执政地位和领导地位而言的，全党在宪法法律范围内活动，这是我们党的高度自觉，也是坚持党的领导的具体体现，党和法、党的领导和依法治国是高度统一的。现实生活中，一些党员领导干部法治观念淡薄，甚至“以党自居”，把“党的领导”作为个人徇私枉法、以言代法、以权压法的挡箭牌，一定程度上造成“党比法大”的假象。一些人热衷于炒作“党大还是法大”这个伪命题，其真正用意，是想把党的领导和法治割裂开来、对立起来，最终达到否定、取消党的领导的目的。对此，我们必须高度清醒，绝不能掉以轻心。

 

三、党的领导是社会主义法治与资本主义法治的根本区别

 

党的领导是中国特色社会主义法治之魂，这是我国社会主义法治与西方资本主义国家法治的最大区别。离开了中国共产党领导，中国特色社会主义法治体系、社会主义法治国家就建不起来。但是，近些年一些人鼓吹所谓的“宪政”，认为在中国要真正实行“法治”，就应当像西方国家那样，搞以多党轮流执政、三权分立、司法独立和军队国家化等为核心的 “宪政”。其目的很明显，就是要把西方的政治制度移植到中国来，从而否定共产党的领导地位和中国特色社会主义制度。

历史证明，把西方的“宪政民主”搬到中国来是行不通的。西方社会实行多党制、三权鼎立和两院制，是由西方国家的具体国情决定的。中国之所以不能照搬那一套，根本原因在于它不适合中国国情。西方的政治模式既与我国人民民主专政的国体不相适应，又与我国社会主义经济基础不相适应；既与我国选举制度和政党制度不相适应，又与我国社会主义现代化建设需要不相适应。我国是中国共产党执政的社会主义国家，不能用西方的法治标准来衡量我国的法治建设，不能用西方的话语体系来解读我国的法治实践，不能用西方的宪政模式来架空共产党的领导。

 “党大还是法大”是一个政治陷阱，是一个伪命题。全面推进依法治国，首先方向要正确，道路要走对。如果方向出了问题，路走错了，那就会南辕北辙，陷入万劫不复的境地。坚持党的领导，事关我国政治稳定、经济发展、民族团结、社会稳定，在这个重大政治原则问题上，我们绝对不能有丝毫含糊和动摇。

 

处理好权与法的关系

国家行政学院法学部主任　胡建淼

 

 “权与法”的关系问题，是全面推进依法治国面临的一个重大理论与实践问题。权与法的关系处理不好，势必导致法治不彰。所有领导干部都要正确认识和处理权与法的关系，自觉尊法学法守法用法，自觉坚持“法大于权”，坚决纠正和解决“权大于法”问题。

 

一、      坚持“法大于权”的重点是规范和约束公权力

 

全面推进依法治国，领导干部是“关键少数”。在现实生活中，有的领导干部法治意识淡薄，有法不依、违法不究、知法犯法等现象还比较普遍。比如，不屑学法，心中无法；以言代法，以权压法；执法不严，粗暴执法；干预司法，徇私枉法；利欲熏心，贪赃枉法等等。这给全面推进依法治国造成很多问题，甚至是很严重的问题。究其根源，就在于没有坚持宪法法律至上，没有坚持“法大于权”，而是奉行“权大于法”。

 “权与法”关系中的“权”，不是指公民权利，而是指国家公权力，包括立法权、行政权、审判权、检察权和社会组织的公共事务管理权等。“权与法”关系中的“法”，是指以宪法为统帅的法律规范体系和以党章为核心的党内法规体系。包括由全国人大及其常委会制定的法律、由国务院制定的行政法规，还包括地方性法规、国务院部门规章和地方政府规章等，也包括党的一系列规范性文件。

坚持“法大于权”，旨在解决公权力必须接受法律的规范和约束的问题。试想，如果将公权力置于法律之外或之上，领导干部可以随意以权压法、以权谋私、徇私枉法，那还怎么建设社会主义法治国家？只有将公权力关进法律和制度的笼子里，才能形成以法律和制度规范权力、制约权力、保障权力、监督权力的良法善治格局，破解“权大于法”的难题。

 

二、“法大于权”是我们认识和处理“权与法”关系的唯一选择

 

       坚持“法大于权”是依法治国的基本要求，国家机关及其公务人员和广大党员干部必须坚守法治原则，依据中国特色社会主义法律规范体系和党内法规体系，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务，管理好我们党自身。坚持“法大于权”也是依法执政的必然要求，必须将权力置于法律之下而不是法律之上，置于法律之内而不是法律之外，做到依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。如果搞“权大于法”，那就是对依法治国和依法执政原则的背离，就是对公权力的滥用，对公民合法权利的藐视。党的领导是社会主义法治之魂，党依法执政，就是党依据宪法法律治国理政，依据党内法规管党治党，必须坚持“党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法”。

坚持“法大于权”，是由我们党的性质所决定的。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心。我们的“法”，是在党的领导下将人民的意志上升为国家意志的结果，归根到底是人民意志的体现，是人民利益的反映。我们的“权”，是人民赋予并为人民服务的，党员领导干部和国家公职人员只是代表人民行使政治、经济、法律、行政等权力。坚持“法大于权”，就是坚持人民利益至上，体现了我们党的根本宗旨。

坚持“法大于权”，也是由我们国家的性质所决定的。我国是社会主义国家，国家的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民在党的领导下制定法律，同时也通过各种途径和形式实施法律。只有坚持“法大于权”，人民才能放心将公权力授予有关组织和部门，才能真正体现和实现人民当家作主。

 

二、      坚持宪法法律至上和法律面前人人平等是坚持“法大于权”的前提

 

        宪法是国家的根本大法，是所有法律法规规章的最高渊源；法律是治国之重器，是全国人大及其常委会依据宪法所制定的各种法律规范的总称。宪法法律是在党的领导下将人民意志上升为国家意志的结果，因而是党的意志、人民意志和国家意志的集中反映。党的十八届四中全会明确提出，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。习近平总书记指出，维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现。坚持宪法法律至上，要求“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”。

        坚持法律面前人人平等，是社会主义法律的基本属性，是社会主义法治的基本要求。党的十八届四中全会再次强调，任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威，都必须在宪法法律范围内活动，都必须依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务，都不得有超越宪法法律的特权。我们的领导干部，无论职务高低、权力大小、贡献多少，都没有法外之地、法外之人，都不能搞法不责众、法外开恩。坚持法律面前人人平等，必须体现在立法、执法、司法、守法各个方面。立法的内容要体现和符合平等精神，执法必须严格公正，司法必须维护公平正义，官员之间、百姓之间、百姓与官员之间都靠法律而不是靠权力调节关系。只有坚持宪法法律至上，奉行法律面前人人平等，才能正确认识和处理“权与法”的关系。

 

        四、坚持权依法定、权依法使、权依法究是坚持“法大于权”的关键

       

 坚持“法大于权”，就必须坚持权依法定、权依法使、权依法究。

        “权依法定”，是指职权法定。职权法定是规制公权力产生的现代法治原则，职权法定首先在于解决职权的来源问题，要求一切公权力都必须依法设定，坚持“法定职责必须为，法无授权不可为”。职权法定还要解决国家公权力与公民私权利之间的分界问题。公权力，法不授权便无权；私权利，法不禁止便自由。权力来自于权利，权力尊重和保护权利。

        “权依法使”，旨在解决权力行使中的合法性问题。合法有效的公权力行为，既要解决职权是否有法律依据的问题，又要解决权力的行使是否合法的问题。这就是说，公务机关及公务人员依法行使公权力时，必须符合权限，符合事实依据和法律依据，符合法定程序和正当程序。

        “权依法究”，是指任何公权力违法，公权力主体都必须依法受到责任追究。“严格执法”是我国社会主义法治原则的基本要求之一，“违法必究”是“严格执法”的基本内涵。坚持“权依法究”，是全面推进依法治国的基本要求和重要保障。党的十八届三中、四中全会确立了错案防止、纠正、责任追究机制和重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，正是“权依法究”原则的体现。

 

        处理好依法治国与依规治党的关系

        中共四川省委副秘书长、省委政法委常务副书记　杨天宗

 

        依法治国、依规治党是社会主义法治体系的重要组成部分。贯彻落实习近平总书记“四个全面”战略布局，全面推进依法治国，实现国家治理体系和治理能力现代化，必须处理好依法治国和依规治党的关系。

 

一、     建设社会主义法治国家，必须从依法治国与依规治党两方面同时进行

 

        党的十八届四中全会《决定》明确提出，党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。治国必先治党，治党务必从严，这是执政党的职责使命，也是依法治国的必然要求。党既要依据宪法法律治国理政，又要依据党规党纪管党治党。建设好、管理好我们这样一个有着8600多万名党员、430多万个基层党组织的大党，完备的党内法规制度须臾不可或缺。以党章为核心的党内法规是社会主义法治的重要组成部分，依规治党是依法治国的重要前提和政治保障。只有党自身确立起严格的制度、严明的纪律，不断强化全党依规依纪管党治党的意识，坚持以党章为根本，注重与国家法律相衔接，完善党内法规制度体系，提高党内法规执行力，才能引导全社会遵守规范、践行法治。

        经过长期艰辛探索，我国于2010年形成了以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，为依法治国、建设社会主义法治国家奠定了坚实基础。在中国特色社会主义法律体系的基础上进一步构建中国特色社会主义法治体系，要求我们进一步完善国家法律法规，同时着力完善以党章为根本的党内法规制度体系，处理好依法治国和依规治党的关系。宪法和法律用于调整社会关系、规范社会秩序，为公民、法人和其他组织提供活动依据；党内法规用于调整党内关系、规范党内生活，为党组织和党员提供行为遵循。党内法规和国家法律都是党和人民意志的反映，二者在本质上是一致的。正如习近平总书记所指出的，党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。

        全面依法治国必须坚持党的领导，但这决不意味着党可以拥有凌驾于宪法法律之上的特权。历史经验证明，党内法规执行得好，法律法规才能得到较好遵守，法治建设才能顺利推进；党内法规执行得不好，法律法规的权威就树立不起来，依法治国也就无法实现。只有充分发挥法律法规的作用，同时充分发挥党规党纪的作用，使之相互作用、相得益彰，全面依法治国的各项任务才能落到实处，建设社会主义法治国家的目标才能实现。

        习近平总书记明确要求，全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。要在坚持以党章和宪法为基本遵循的基础上，加快推进党内法规同国家法律的衔接和协调，切实做好党内法规特别是党纪的立、改、废、释工作。对党内法规和党内规范性文件同宪法、法律不一致的问题，要严格审查、严肃纠正，确保党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系协调统一。党内法规建设要循序渐进，先从提出工作要求入手，探索实践、不断总结，再上升为制度。对一些尚不具备条件在全社会施行的规范，应先在党内实行，经过调整完善，待条件成熟后通过立法在国家层面施行。

 

        二、党的先锋队性质，决定了党规党纪要严于国家法律

       

 党的十八届四中全会《决定》强调，党规党纪严于国家法律。我们党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，这就意味着对党员干部的要求要严于普通公民。如果党员干部不带头遵守党纪国法，那还指望谁来遵守呢？对于领导干部来说，在遵守党规党纪上更要严上加严。邓小平同志指出：“没有党规党法，国法就很难保障。”只有把党建设好，国家才能治理好。

        中国共产党是执政党，党的各级组织和广大党员干部在立法、执法、司法、守法各个环节发挥着中坚作用，只有严格遵守党规党纪，模范遵守国家法律，依法治国才有保障。我们党的党内法规制度体系框架已经初步形成，为管党治党、治国理政提供了重要制度保障。新形势下，党的建设面临一系列新情况新问题新挑战，党要管党、从严治党的任务比以往任何时候都更为艰巨、更为紧迫。党规党纪严于国家法律，要求党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己。只有这样，才能把依规管党治党、从严管党治党的要求落到实处，把我们党建设得更加坚强有力。

        党章是立党、管党、治党的总章程，是最根本的党内法规。依规管党治党，首要任务是遵守党章、维护党章。关键是要严格执纪，提高制度的执行力，做到党章规定的就必须不折不扣执行、党章禁止的就必须坚决查处和纠正。纪律是党的生命，要把纪律建设特别是严明政治纪律和政治规矩摆在更加重要的位置，增强遵守纪律和规矩的自觉性，使接受纪律约束成为一种习惯，并把这种习惯内化为自觉行动。党的各级组织和每个党员都必须受党的纪律和国家法律双重约束，既要做党的纪律的自觉遵守者，又要做国家法律的模范遵守者，坚决同违法乱纪行为作斗争。

 

        三、依法治国依规治党的核心，是把权力关进法律和党纪编织的制度笼子

        

权力失去制约和监督，必然导致法治不彰、权力滥用、以权谋私，这是腐败的重要根源。把权力关进制度的笼子里，就是把权力运行纳入制度轨道，用制度监督、规范、约束、制衡权力，保证权力正确行使而不被滥用。当前，一些权力游离于制度的制约监督之外，违规用权、违反制度的现象仍然大量存在，权力滥用、以权谋私问题突出，严重腐败案件时有发生，这些都破坏社会主义法治，破坏社会公平正义，损害党和政府的形象和公信力。要针对权力配置和权力运行方面存在的问题，对症下药，从国法和党纪两个方面，打造科学、合理、严密、结实的“铁笼”，规范权力运行，防范权力滥用。

        王岐山同志指出，“在我国，各级领导干部绝大多数都是由党员担任，从这个角度看，管党就是治吏、治权。”领导干部是治国理政的关键力量，他们能不能遵守党纪国法，对全党全社会具有重要的示范引领作用。领导干部只有身先士卒、以身作则，才能以上率下、上行下效。要给权力设置清晰的法律和党纪边界，使“法定职责必须为、法无授权不可为”成为一条人人都必须遵守的红线，让广大党员干部自觉在法律约束下用权，在制度笼子里用权。

        统筹推进依法治国与依规治党，是我们探索社会主义法治国家建设的一条基本经验，是区别于西方国家法治模式的独特优势，也是建设法治中国的必然选择。只有按照党的十八届四中全会要求，坚持从严治党、依规治党，不断增强党的凝聚力和战斗力，不断提高党的领导水平和执政能力，才能实现全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国的奋斗目标。