【“殷鉴不远，在夏后之世”。本文为贾根良教授《“经济安全战略及对策研究”总报告》财政金融安全问题的第一部分《货币发行机制的缺陷与我国经济安全的隐患》，但在该报告中编号为第二部分。】我们知道，随着经济增长和生产规模的扩大，基础货币供应量也要相应增加，简单地说，如果2010年中国经济增长率为10%，基础货币供应量就要相应增加10%（实际上，我国这个数据高于经济增长率），如果不新印钞票（增加基础货币供应量），中国经济就会产生通货紧缩，这将导致产品和服务的价格下跌，企业贷款的实际利率上升，生产者因此将蒙受损失。因此，只要基础货币供应量的增加不超过生产规模扩大的程度，就不会产生通货膨胀。换句话说，只要一国劳动力没有实现充分就业和在资源利用不足的情况下，新印货币就不会造成通货膨胀。基础货币供应量的增加主要有四种途径可供选择：第一，央行在二级市场上购买国债。美联储的资产负债表清楚地表明，美联储通过在二级市场上购买财政部发行的国债作为抵押是美国基础货币发行的主要途径。[1]我国在1995年3月通过并在2003年12月修正的《中华人民共和国中国人民银行法》第二十九条规定：“中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券”，但第二十三条又规定，中国人民银行为执行货币政策,可以在公开市场上买卖国债、其他政府债券和金融债券及外汇，按照后一规定，中国人民银行可以在二级市场上通过间接购买国债发行基础货币,但由于因外汇占款而被迫发行人民币基础货币，实际上中国人民银行从没有在二级市场上通过间接购买国债发行过基础货币。在我国央行2015年10月的资产负债表上，虽然央行对政府的债权为15312.73亿元，但它并不是通过基础货币发行产生的，而是政府在2007年为了向中国外汇投资公司提供注册资本金，通过记账方式向央行发行特别国债（不用发行货币）置换央行2000亿美元资产形成的（这2000亿美元作为外汇占款时已发行人民币基础货币）。第二，外汇占款。我国在1994年外汇并轨改革之后，外汇占款逐渐成为基础货币发行的主要途径，从2003年至2013年，外汇占款占基础货币供应的95%以上，并且在2005年至2007年持续超过基础货币发行量。第三，购买黄金，在各国发行的基础货币中所占比例都很小。第四，央行向商业银行的再贷款，包括向金融机构再贴现和向货币市场拆入资金。我国在1994年外汇体制改革之前，央行向商业银行的再贷款和财政直接向中央银行透支一直是基础货币发行的主渠道，但从1995年直到2014年底，再贷款在我国基础货币发行的途径中几乎消失了。由于2014年的外汇占款减少，流动性紧张，中国央行才开始重启再贷款作为基础货币增加的途径：2015年1月16日，央行增加500亿元人民币再贷款额度，以支持金融机构继续扩大对“三农”和“小微”企业的信贷投放，目的是引导降低社会融资成本。由此可见，从1994年至2013年，外汇占款深刻地改变了我国的货币发行机制。特别是从2003年至2013年，人民币基础货币几乎完全是以美元为基础发行的，形成了事实上的“美元本位制”，中国财政、货币和金融制度的性质发生了根本性的改变：人民币信用本位制受到严重损害，美元本位制实际上构成了中国货币金融制度的核心，人民币成为美元的代用券，美元霸权支配了人民币基础货币的发行。[2]以2014 年6 月末为例，在央行负债方的基础货币高达27. 99 万亿元人民币，其中包括21. 66 万亿元存款准备金和6. 33万亿元流通中的现金，在资产方外汇占款高达27. 21 万亿元人民币，与基础货币相差无几，如果再加上货币黄金等其他国际资产则高达28. 02万亿元，甚至超过了基础货币规模，这表明我国的基础货币发行基本上已经是以美元等外汇为保证，国内信贷渠道基本关闭，[3]一些学者将之称作人民币货币发行机制的美元化，[4]这意味着人民币没有为内需提供信贷，这是1998年东亚金融危机时就提出的扩大内需一直就无法落到实处的重要原因之一。我国的巨额外汇占款使我国在2003年至2013年的十年间丧失了运用主权信贷发展国内经济的能力，这不仅是造成我国基础设施建设严重缺乏资金、地方政府债务问题严重和总体债务率高企的主要原因，而且也是导致我国货币金融领域中的诸多乱象如货币信贷空转、货币信贷快速扩张与流动性紧张、影子银行、高利贷盛行和企业融资成本高企的根本原因。[5]
（一）基础设施建设缺乏资金和地方政府债务激增
基础货币发行机制的美元化是造成我国基础设施建设缺乏资金和地方政府债务问题严重的主要根源。在当代经济的不兑换纸币制度下，只有央行通过直接购买国债或在二级市场上间接购买国债作为抵押发行基础货币，才能为一国政府开支最廉价的资金来源。从财务角度来看，一国中央政府通过发行国债进行基础设施投资将大大降低其经济体系的债务负担。早在19世纪末，美国经济学家布朗就已经认识到：货币实质上是一种社会和法律机制，是国家的一种创造物，政府可以通过印发自己的货币，而不是从私人银行和投资者处借钱为铁路融资。这样做，会为美国经济节省必须支付的巨额公债利息费用。[6]一国中央银行通过购买中央政府发行的国债发行基础货币进行基础设施建设投资可以大幅度地降低基础设施的价格，从而有力地促进内需经济的发展，而从私人银行和投资者处借贷或由私人进行基础设施投资，巨额的利息费用和利润索取将大幅度抬高其服务价格，从而使公路等基础设施变成了私人投资者和商业银行作为“过路留下买路钱 ”的收租者的工具，这是导致我国生产的产品在国内比国外昂贵和内需市场无法扩大的重要根源之一。在我国，自1994年“汇改”特别是2001年加入WTO后以来，外汇占款就逐渐成为基础货币发行的主要途径，中国人民银行一直就没有通过购买国债进行基础货币发行为中央政府开支提供资金。例如，从2003年底到2013年底的十年间，我国基础货币大约增长了8.5倍，增加了大约21万亿元人民币，几乎都是通过外汇占款发行出来的，其数额相当于2013年2.6万亿元人民币高铁债务的8倍，或者大致上等于2013年6月底我国地方政府负有偿还责任的债务10.9万亿的两倍。假如这21万亿元的人民币基础货币是通过国债发行出来的，我国高铁建设就不需要高息从银行借贷和发行高息的长期债券进行筹资，地方政府也就不需要通过融资平台高息为其进行的基础设施进行融资，目前严重的地方政府债务问题也就不会发生。由于外汇占款而不是国债成为我国基础货币发行的主要途径，这也导致了我国在义务教育、医疗卫生、社会保障等社会公共开支等方面严重缺乏资金。
（二）大量资金不能进入实体经济领域和转型困难的根源
外汇占款是导致我国货币信贷空转、大量资金不能进入实体经济领域和我国从出口导向型经济向内需为主转型无法进行的主要原因。如果我国基础货币的发行是通过国债发行，那么，由于政府开支无论是进行基础设施投资还是用于公共福利开支，它都必须通过购买私人部门的产品和劳务才能进行，而私人部门可以通过财政部门开具的支票获得实体经济发展所需的资金，在这种情况下，在2003年底到2013年底的十年间我国新增的21万亿基础货币将会全部进入实体经济。但是，当我国新增的21万亿基础货币以外汇占款形式“被动”发行出来的时候，其中有13万亿人民币（大约占新增基础货币供给的62%）[7]主要进入了房地产和各种投机领域，而很少进入“收益率低下”的实体经济领域，这是造成我国货币信贷空转和大量资金不能进入实体经济领域的重要原因。与此同时，在2003年底到2013年底的十年间我国通过外汇占款形式发行的其余的8万亿元人民币进入实体经济也是按照外需进行生产的，是服务于出口导向型经济而非内需经济的，调结构、扩大内需的融资甚至地方政府18万亿的投资只能从能够“倒入”美元从而拥有人民币的人的手中获得高融资成本的融资。在这种情况下，国际金融危机爆发后我国提出的从出口导向型经济向内需为主经济的转型不仅无法进行，反而在出口导向型经济中越陷越深，原因就在于外汇占款的增加对我国的产业结构产生了很大的影响。外汇占款发行基础货币使得在华外资企业和我国外向型企业较容易通过结汇获得充裕的人民币资金，从而对其生产有很大的促进作用，这主要表现在以下两个方面。首先是技术人员、劳动力更进一步向在华外资企业和外向型企业转移。这是因为内向型企业由于资金不足，开工率低，对劳动力的需求日趋减少，大量技术人员下岗，而在华外资企业和外向型企业由于资金相对比较充裕，仍有扩大生产的势态，这势必促进技术人员和劳动力向在华外资企业和我国外向型企业流动。其次是大量的原材料向外贸部门转移。外向型企业有较充裕的资金，可以在生产资料市场上处于主导地位，为其及时低价的购买原材料与机器设备创造了良好的资金环境。较低的成本又加强了在华外资企业和我国外向型企业产品的竞争力，创造更高的利润．这就形成了一个良性循环，使得在华外资企业和我国外向型企业得到了更长足的发展。国际金融危机爆发后，外汇占款激增，从出口导向型经济向内需为主经济的转型就被束之高阁了。此外，外汇占款作为人民币基础货币的主要途径，还造成了两个危害。首先，我国外向型部门主要是外商投资企业从事的加工贸易，加工贸易的发展冲击了国内相关原料工业的发展，不利于带动国内产业结构的升级。在加工贸易方面，外商投资企业完全掌握市场和销售渠道，严密控制关键技术，把技术和产品的开发能力大多留在境外，而中方只参与简单的加工装配环节，这阻碍了国内产业结构从价值链低端向价值链高端的转型升级。加工贸易以外商投资企业而非国有企业为经营主体的格局，造成我国原有的大工业基础和技术基础不能充分发挥作用，这也延滞了整个加工贸易的升级和国内配套程度的提高，从而延缓了加工贸易对产业结构的带动作用。其次，一些外商投资企业将技术水平低、环境污染严重的工业转移到我国生产，给我国的环境带来了灾害性的后果。
（三）私人部门融资难和融资贵的基础性和根本性的原因
国际金融危机爆发后，以4万亿投资为标志的中央政府和地方政府的大规模投资对私人部门的融资产生了严重的“挤出效应”，大幅度抬高了金融系统的利率水平，是造成私人部门融资难和融资贵的基础性和根本性的原因。[8]国际金融危机爆发后，我国采取了大规模的4万亿元投资计划，据国家发改委测算，在4万亿元投资中，新增中央投资共1.18万亿元，其余资金来源于地方配套和民间资金；随后，地方政府相继出台投资计划，总资金规模高达18万亿元。[9]中央1.18万亿投资是通过发行国债扩大赤字进行的。[10]地方政府18万亿元的投资的一小部分是通过发行地方政府债券筹资的，而其余的绝大部分要通过银行信贷进行筹资。由于《中国人民银行法》第二十九条禁止央行直接购买国债和地方政府债券增加基础货币供给，中央政府通过发行国债筹集的1.18万亿元投资资金和地方政府债券发行都是从市场中现有的资金中筹集的，19.8（1.18+18）万亿的货币需求对金融市场产生了巨大的压力，它要和私人部门争夺现有的货币供给，这不仅挤占了私人部门投资所需的资金，而且大幅度地提高了金融系统的总体利率水平，私人部门融资难和融资贵的问题就肇始于此。然而，虽然《中国人民银行法》第二十九条禁止央行直接购买财政部的国债，但并没有禁止从二级市场购入国债作为抵押发行基础货币，后者正是美国和日本发行基础货币的主要途径，如果中央1.18万亿和地方政府的18万亿投资也是像美国和日本一样从二级市场购入国债发行基础货币进行投资的话，我国金融系统的总体利率水平不仅不会上升，反而有可能下降，但是外汇占款堵死了这条道路。由于我国的外贸和鼓励外资的政策，私人部门甚至地方政府部门都只能从通过外汇占款形式倒入美元从而拥有人民币的人手中借贷，这就从两方面导致了融资难和融资贵的问题：首先，在2003-2013年期间，由于外汇占款几乎成为基础货币发行的唯一途径，这导致了广大的非外向型企业的资金严重短缺。其次，在外汇占款增加的银行准备金利率低于存款利率的情况下，商业银行不得不通过大力发展商业银行理财产品提高贷款利率，从而催生了影子银行的爆炸性增长。这两个因素成为我国在过去十几年中融资难和融资贵的基本原因。
（四）外资对我国实体经济的控制与我国的产业安全受到严重威胁
人民币基础货币发行机制的美元化导致了国内信贷渠道基本关闭，主权信贷的丧失不仅为外资企业在我国建立了不受我国央行货币政策调控的“经济租界”，而且还成为扼杀我国面向内需的民营企业的强有力杀手。美元流入导致中国人民银行增发大量基础货币，但是，这犹如海员在大海中航行中一样，“水，水，到处都是水，但一滴也不能喝”，因为这些基础货币掌握在拥有美元的外资和外贸企业手中。为了避免增发大量基础货币导致通货膨胀，央行不得不提高存款准备金率和发行央票紧缩信贷，信贷紧缩导致大量面向内需的民营企业无法从正规银行系统贷到资金，不得不依靠高利贷和商业银行理财产品解燃眉之急（这是影子银行产生的原因之一），这犹如饮鸩止渴，其结果是民营企业大量倒闭，或者在生死存亡线上挣扎，而效益较好的企业也不得不被迫通过向外国银行借入美元、中外合资、出售股权和海外上市等方式加入到美元经济来规避信贷紧缩政策的扼杀。在这种情况下，由于外资可以倒入美元，因此不受提高存款准备金率等信贷紧缩措施的影响，其结果是人民币基础货币发行机制的美元化就为外资企业在我国建立了不受我国央行货币政策调控的“经济租界”，外资通过用美元换到手的人民币发放高利贷并收购经营困难的中国企业，迅速扩大和加强了对我国实体经济的控制，我国的产业安全受到严重威胁。[11]
（五）影子银行的爆炸性增长和系统性金融风险的积聚
外汇占款增加的银行准备金利率低于存款利率迫使商业银行提高贷款利率，从而催生了以商业银行理财产品为特征的影子银行的爆炸性增长，影子银行的“庞氏金融”导致了大规模的风险积聚和脆弱性融资，如不拆除这个定时炸弹，它将有可能给我国尚不健全的金融体系带来灾难性打击。我们前面已经提到，央行为了回笼因为外汇储备增加而超发的基础货币，采取了提高存款准备金率和发行央票等信贷紧缩措施。商业银行在央行的存款准备金是其一项资产，2014年法定存款准备金的利率为1.62%，超额存款准备金的利率为0.72%，平均在1. 5%左右，远低于商业银行负债的综合成本。因此，商业银行只有通过提高其他资产主要是贷款利率，同时扩大资产负债规模，才能抵补缴存存款准备金的机会成本，[12]，这就导致了以商业银行理财产品为特征的影子银行在我国的爆炸性增长。商业银行理财产品的具体运作机制如下：(1) 信托机构作为理财产品的主要发行机构接受借款者的融资需求，与此同时发行自己的债务，这个债务就是理财产品。(2) 信托公司和投资者分别在银行开有存款账户，当投资者购买理财产品时，信托公司资产负债表中负债方的理财产品减少，同时，投资者在银行的存款就转到信托公司在银行的存款账户中，由于银行参与这个过程，信托公司创造的私人负债就转化为权威性较高的银行负债，表现为信托公司的银行存款增加，而其理财产品减少；反过来，投资者通过银行账户购买理财产品，其银行存款减少，而理财产品增加。但实际上，投资者购买的其实并不是银行发行的理财产品，这个过程体现了银行为信托等金融机构的影子银行运作提供了重要的无形担保。(3) 对于银行来说，由于信托公司和投资者在银行都有账户，因此，理财产品的销售并没有导致银行资产负债表的实质变化，只是银行存款从个人账户转移到信托公司的账户。(4)房地产投机加剧和地方政府投资规模的不断扩大导致货币需求大于货币供给，促使理财产品的利率节节攀升，从而刺激了国际热钱更大规模的流入并转化为理财产品。[13]国际热钱流入越多，央行的信贷紧缩就越严厉，这就进一步刺激商业银行大力推动影子银行的发展，利率也就继续提高。虽然商业银行理财产品名为 “银行理财”，但银行并不是理财产品的发行者，而作为影子银行的信托等非银行类金融机构才是其发行者。由于信托公司、融资企业以及理财产品的投资者在商业银行都有存款账户，理财产品的发行和销售无非是资金从投资者在银行的账户转移到借款者在银行的账户，这样就进一步激励银行在资产规模受限、流动性短缺的状况下，绕过金融监管与非银行金融机构合作，影子银行业务规模迅速膨胀，大部分资金流向基建、地产和其他高杠杆低效部门形成资金沉淀，周转率大幅下降。特别是自2008年国际金融危机以来，以地方政府为主导的投资扩张，使得对资金有饥渴症的地方政府通过表外贷款、银行间债务融资等形式与其对接，大量资金流向了地方融资平台和政府驱动投资的行业。尤其是在地方政府竞争体制中，许多“僵尸型”企业要依赖大量信用资源存活，流动性短缺和“钱荒”必然出现。同时，相关理财资金为规避监管在金融体系内“空转”（这就是人们常说的“货币信贷空转”），成就了地方政府的超强融资能力，促使金融更加泡沫化。大量的分析表明，在货币信贷快速扩张的情况下,“钱荒”的主要原因就在于影子银行随心所欲地对地方政府融资平台及房地产等风险较大行业的信用扩张，导致投资项目周期和理财产品周期的错配、恶性循环的结果，迫使影子银行通过不断提高理财产品收益率的方式继续扩大理财产品规模，但“钱”并没有通过银行信贷进入实体经济，而是在一系列加杠杆的金融运作后，变成了“钱生钱”的虚拟游戏，资金在各个金融机构间循环往复获取利润，却无形中提高了中国实体经济经营者的融资成本，导致金融风险不断积聚。有研究者指出，我国商业银行理财产品的收益情况，经历了由保本固定收益向保本浮动收益转变，以及再向非保本浮动收益的转变，这一路径正体现了明斯基金融不稳定假说所体现的“对冲性融资—投机性融资—庞氏融资”的演化，我国以“影子金融”为本质的银行理财产品促使商业银行体系从“避险型金融”向“庞氏金融”演化，而大规模的风险积聚和脆弱性的融资方式演化，将对我国尚不健全的金融体系带来灾难性的打击。[14]特别是当前和今后几年仍有可能持续存在的通货紧缩中，债务高企的企业债务偿付能力大幅度下降，影子银行引发系统性金融危机的机率大幅度提高了，因此，降低企业负债杠杆率并严厉遏制影子银行的发展是当前降低金融风险的首要任务。回顾上面的讨论，我们可以清楚地看到，与前面的四个问题一样，影子银行的产生和发展的根源就在于人民币基础货币发行机制的美元化以及由此产生的中国人民银行货币政策的错位，因此，解决影子银行问题的治本之道还在于人民币基础货币的发行机制问题，下面我们就讨论如何改革人民币基础货币发行机制问题，以及这种改革与3%的财政赤字率红线问题的关系。（对此问题的讨论，请关注笔者将于2020年4月出版的新著《探寻新模式：国内经济大循环战略的政策选择》）[1]欧盟由于没有实现财政统一（实现财政统一就变成了一个国家），因而无法实行这种制度，这是“欧猪五国”发生主权债务危机的根本原因。有关欧盟主权债务危机对解决我国地方政府债务采取办法的警示请见第四部分。[2]贾根良：《解决我国外汇储备激增和美债问题的战略构想》, 中国人民大学报刊复印资料《金融与保险》，2012年第6期。[3]丁志杰、孙小娟：《巨额外汇储备成为负担的表现与解决之策》，《国际贸易》，2014年第10 期。[4]央行研究局原局长景学成和农业银行首席经济学家向松祚就持有这种观点。例如，央行研究局原局长景学成对记者表示：“中国陷入了货币美元化的陷阱，整个的货币发行体系极大扭曲”，见《中国外储正在陷入美元陷阱，专家建议去美元化》，中国经营报，2011年6月4日.[5]自然，企业融资成本过高是由多方面原因造成的，余永定认为，中介成本过高是企业融资成本过高的重要原因，见余永定：《中国企业融资成本为何高企？》（《国际经济评论》2014年第6期）。但通过对余永定文中所谈中介成本过高因素的分析，我们可以发现，中介成本过高的很多因素实际上仍然是人民币发行机制美元化所导致的金融制度的扭曲和政策扭曲造成的。[6]迈克尔·赫德森：《中国经济如何融资与中国未来的塑造：来自美国经济史的一些经验》，《国外理论动态》，2011年第12期。[7]笔者和几位金融界的朋友如余云辉和张庭宾对热钱问题交换过看法，他们都同意笔者的估计：在2013年底我国3.8万亿美元的外汇储备中大约有2万亿美元（大约13万亿人民币）是热钱。[8]企业融资成本过高有多方面原因，中介成本过高是企业融资成本过高的重要原因。余永定：《中国企业融资成本为何高企？》，《国际经济评论》2014年第6期。[9]《地方政府债券发行开闸在即，专家称由中央代发》，中国新闻网，2009年02月18日。[10]孙轲：《中央1.18万亿投资将通过发行国债扩大赤字进行》，21世纪经济报道，2008年11月15日。[11]贾根良：《外储问题的根本在于外资和美债》，中国经济周刊，2011年第38期。[12]首经贸大学金融学教授丁志杰认为，在中国高储蓄率和全球超低利率背景下，由人民币基础货币发行机制美元化导致的这种状况是造成国内大规模货币信贷投放与利率利差居高难下并存格局的根本原因。见丁志杰、孙小娟：《巨额外汇储备成为负担的表现与解决之策》，《国际贸易》，2014年第10 期。[13]刘新华、孙欢欢：《商业银行金融理财的“影子金融”本质及其风险演化》，《思想战线》，2015年第4期。[14]刘新华、孙欢欢：《商业银行金融理财的“影子金融”本质及其风险演化》，《思想战线》，2015年第4期。
（作者系中国人民大学经济学院教授；来源：昆仑策网，摘编自“经济思想与历史”）
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