如何提高政策研究和政策建议水平

       我最近两天在盘古智库和第一财经研究院做如何提高政策研究水平的报告。在盘古智库讲了三个小时，在第一财经研究院讲了两个小时。希望能够对有志从事政策研究的年轻人有所帮助。从今天起陆续推出讲座文字整理稿，以盘古智库三小时讲座为蓝本。

       何帆博士《如何提高政策研究和政策建议水平》讲座文字实录之一

       非常感谢今天下午大家来参加报告，这是盘古智库在今年两会期间举办的一系列活动之一。易鹏理事长让我跟大家讲一讲，智库如何提高政策研究和政策建议的水平。

       今天下午我主要想讲几个方面，第一，什么是政策。第二，要不要做政策分析。有很多年轻人希望了解，我到底是适合做纯粹的理论研究，还是做政策研究，有什么不同。第三，重点介绍怎样写政策报告。政策报告里有很多种，给政府写的内部报告，以及公开发表的政策报告，有相同的地方，也会有一些不同的地方。第四，怎样写媒体评论。把政策向公众解释，形成关于这些政策的公共讨论，这也是智库在讨论政策制定中能够起到的重要作用。我们看到很多活跃学者都有自己的专栏文章。怎样才能写好媒体评论，也是大家关心的问题。第五，怎样提高口头表达能力。我们在媒体上看到，在政策工作报告决策的起草过程中，经常会请一些学者和企业家参加座谈，关于经济形势有时也会请学者参加座谈。有时你要向领导汇报工作，同时，你还要参加同行之间的讨论，参加学术交流会。你做了研究，最后有课题的答辩会。有时你要接受媒体采访，随着大家研究做得好，采访会越来越高。我今天也会跟大家谈谈如何提高口头表达能力。

       什么是政策

       先讲第一个问题，什么是政策？

       政府是用来干什么的？很简单，政府是为人民服务。用经济学的语言来讲，政府的目标是使社会福利函数最大化。政府要为老百姓服务，让广大人民群众利益最大化，这是没有争议的。在经济学研究框架里，除了要有目标函数，还必须写清楚约束条件。你的目标可能是使效用最大化，但是约束条件是什么呢？作为消费者，你的收入有多少就是约束条件。生产者的目标是使得利润最大化，约束条件是各项成本。每一项决策都有约束条件。

       1. 政策决策面对的约束条件

        对政策的误解，往往不是出在对目标函数的理解不同，而是对约束条件的认识有分歧。我原来写过一篇小文《当过官和没有当过官的经济学家》。我没有歧视任何一个经济学家的意思，不是说当过官，经济学就做得更好或者是更不好，我想强调的是没有经历过、观察过、体验过政策决策的学者，贸然对政府的政策进行批评，有时候可能会出现偏颇。建设性的批评意见总是欢迎的，但有时候学者批评政府的时候，他们说的事和政府真正想做的事可能并不一样。这种偏差大多数情况下来自于对政府的约束条件了解得不够透彻。

       有时政府真的做不到。比如不完全信息，领导人可能真的不知道在基层发生了什么情况。政府也不是万能的，我们想要世界和平，也想要和谐社会，想做到天人合一，但不是你想要就能做得到，或者说在一定时间和期限里政府无法做到。我们都觉得雾霾非常糟糕，但我们是不是能够定下来，在两年内彻底解决这一问题？我们都觉得北京交通拥堵，你能不能定一个时间，比如在十个月之内把北京的交通问题解决？有时你真的做不到，你要处理问题太多。

       政府的约束条件经常体现为财政资源的约束。我们想解决养老金的问题，想给每个公民平等的福利条件，消除城乡差距，那我们就得算一下这样需要花多少钱？按照什么标准消除城乡差距？保定是一个城市，北京也是一个城市，北京享受到的人均福利和保定享受的人均福利差别很大，你到底是按北京还是保定的标准？
       另一个约束条件是干部资源。你想做很多的事情，但是你有没有足够多的干部资源？中华人民共和国在建国之后采取了计划体制，其实也不是一开始就想好要用计划体制，它里面有多种多样的原因。其中一个原因是你采取什么样的体制，要看有什么样的干部资源。当时我们最大的干部资源是什么？是军人。军人最适应的方式是什么？是命令和服从。计划体制不是对苏联体制的拷贝，而是来自在抗战时形成的统收统支的战事经济模式。既然源头是这个，很自然最后会采取计划体制。外交政策是怎么制定的？不是先有外交政策，再派大使，很可能恰恰相反，是先有了大使，再有外交政策。因人做事，因事定制。

       另一个约束条件是群众基础，或曰社会共识。你想做很多事情，那有没有足够的社会共识呢？据说，罗斯福总统曾经说过一句话“当领导最害怕的事情是什么，你在前面走，回头一看没有一个人跟上来。”你说我领的方向是对的，我们要向共产主义目标奋斗，后面没有人跟上也很糟糕。好的领导人一定懂得应时而动，顺势而为。

       做政策研究，你必须要尽可能了解到各种各样的约束条件。归根到底，政策决策是一种选择，你必须做选择，一件政策不可能让所有人都开心。

       我们举一个当下热议的问题，雾霾的问题。雾霾看起来是所有人都关心的，从中南海里的领导人，到普通的老百姓，都受雾霾侵害。但治理雾霾同样会有赢家和输家，会有人受损，甚至是无辜地受损。我们怎么治理雾霾？要不要把河北的工厂全关了？关了以后会带来什么？那些厂的资产怎么处置，失业的工人怎么处置？不是说我们看到问题复杂就不去做了，而是在决策的时候你必须要心存敬畏，知道每一个政策决策其实都是在摸索中的试错，你得承认政策决策永远都是不完美的艺术。

       李敖曾经打过一个比方，当然他讲的是人生，不是讲政策，但是道理是一样。人生就是你打开一个菜单，你胃口就那么大，你不可能全选，你要选红烧明虾还是干烧明虾？什么是智慧？智慧就是你觉得选红烧明虾对。什么是意志？意志是当你选择红烧明虾之后砍掉干烧明虾。什么是哲学？就是你选错了，吃了红烧明虾拉了肚子，坐在马桶上还能笑。

        2. 收益最大化和成本最小化

       经济学经常讲收益最大化，从数学上来讲，收益最大化就等于成本最小化，这是个对偶问题，但在决策中往往不是这样。有时追求收益最大化和成本最小化采取的政策是不同的。

       我们在2008年第四季度时看到中国经济急剧下滑，想刺激经济增长，出台了4万亿经济刺激政策，基本想法是扩大基础设施投资，拉动经济增长。选择基础设施投资时投什么呢？同样是基础设施投资，我可以修核电站，也可以修铁路，为什么政府会选择以修铁路为重点呢？因为如果我要修核电站，周期很长，一期工程大概三五年时间才能建起来，然后再二期工程，三期工程。短期内它的经济拉动作用并不是很大。但要是修一条铁路呢，比如再修一条从北京到广州的铁路，沿线各省可以同时开工，可以同时有就业，可以同时有投资。如果你能找到在两三个月时间内马上见效的政策是政府最喜欢的。

       我们在判断政策时，从收益最大化和成本最小化来看，效果是不一样的。比如说同样是帮助农民，有两种政策，一种政策是种粮给予补贴，另外一种选择是免掉农业税。从表面上看，免掉100块钱农业税和增加100块钱补贴是一样的，但是为什么效果不同？如果给100块钱补贴，要有人执行补贴，一层层扒皮，最后中央批100块钱，农民能拿到5元就不错了，执行的成本很高。如果你要免掉农业税呢？只要在村头喇叭里喊一声，从今不收农业税了，哪个村干部收农业税都是违法的，你不交就行了，所以执行成本很低。