张宏志：党的报告制度的建立及启示

 

         1948年初，正当中国人民解放军全面展开战略进攻，中国人民的解放事业迎来伟大历史性转折的时刻，中共中央发出了《关于建立报告制度》的党内指示。以此为重要标志，报告制度成为我们党的一项重要政治纪律、组织纪律、工作纪律，是执行民主集中制的有效工作机制，在革命、建设、改革各个时期发挥了重要作用。70多年后的今天，深入思考党如何根据形势和任务的变化不断完善报告制度，对于我们增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，赢得新时代具有许多新的历史特点的伟大斗争，仍然有着十分重要的启示作用。

一、报告制度的提出和特点

1948年1月7日，毛泽东为党中央起草了党内指示，提出：为了及时反映情况，使中央有可能在事先或事后帮助各地不犯或少犯错误，争取革命战争更加伟大的胜利起见，从当年起建立报告制度。报告制度规定：各中央局和分局，由书记负责（自己动手，不要秘书代劳），每两个月，向中央和中央主席作一次综合报告。报告内容包括该区军事、政治、土地改革、整党、经济、宣传和文化等各项活动的动态，活动中发生的问题和倾向，对于这些问题和倾向的解决方法。各野战军首长和军区首长，除作战方针必须随时报告和请示，并且按照过去规定，每月作一次战绩报告、损耗报告和实力报告外，每两个月要作一次政策性的综合报告和请示。其内容是，关于该军纪律，物质生活，指战员情绪，指战员中发生的偏向，克服偏向的方法，技术、战术进步或退步的情况，敌军的长处、短处和士气高低，我军政治工作的情况，我军对土地政策、城市政策、俘虏政策的执行情况和克服偏向的方法，军民关系和各阶层人民的动向等。综合报告内容要扼要，文字要简练，要指出问题或争论之所在。

当年3月14日，毛泽东在收到邓小平3月8日关于新解放区全盘的策略与政策问题给中共中央的报告后，批示向各中央局、分局、前委转发邓小平的报告，批语中给予报告高度评价，同时指出：“要求你们每两个月做一次（每年共六次）的综合性的工作报告，就是要求你们将这种策略与政策的规定、策略与政策在实行后的结果及根据这种结果而作出的你们的自我检讨（这些就是你们日常工作的主要工作）向我们作报告。”

同年3月25日，毛泽东又为中共中央起草了关于建立报告制度的补充指示，要求各中央局、分局、前委，除已规定的报告制度务须严格遵守外，对于向下级发出的一切有关政策及策略性质的指示及答复，不论是属于何项问题，均须同时发给中央一份。下级向他们所作政策及策略性的报告，其内容重要者，亦须同时告知中央。每一个中央委员、中央候补委员均有单独向中央或中央主席随时反映情况及陈述意见的义务及权利。

同年8月15日，毛泽东以中央名义起草一封给林彪和东北局的长达2000多字的电报，严厉批评林彪在收到中央关于报告制度的规定6个月以来，一直没有按规定向中央作综合性报告，“使我们完全不了解你们在这件事上何以采取这样的敷衍态度”。电报指出：“我们五月间即告诉你们，像大别山那样严重的环境，邓小平同志尚且按照规定向中央主席做了综合性报告，并将邓小平同志来电转给你们阅读。你们的环境比大别山好得多，何以你们反不能做此项报告？”“在这件事上，在你们的心中存在着一种无纪律思想。”

当月20日，在收到林彪的检讨和综合报告后，毛泽东复电林彪：“此种综合报告和各个具体问题的个别报告不但不相冲突，而且必须有此种报告、并要有多次此种报告之后，才能使我们看得出一个大战略区的全貌。对于写作此种报告的同志亦有一种好处，就是他必须在写作时既要联系又要超脱各项具体问题、各项事务工作，在全局上在共同性上好好思索一会，而这种思索则是一个领导同志所不可缺少的。缺少了此种思索，领导工作就会失败。”22日，毛泽东又以中央名义致电东北局，指出：“你们这次检讨是有益的。”否则，“就不可能克服完全不适用于现在大规模战争的某些严重地存在着的经验主义、游击主义、无纪律状态和无政府状态”。23日，毛泽东又在代中央起草的给各中央局、分局、军区及前委的指示中，要求各领导机关依照东北局办法，在一次至几次会议上认真检讨此类问题。“不能因为做几次综合报告，就不检讨这个长期在党内首先在各高级领导机关内存在着尚未解决仅在近年来才开始认真解决的关系重大的问题。”

上述指示和电报表明，毛泽东和党中央对于建立综合报告制度高度重视，并且提高到加强党的纪律和确保全国胜利的高度。从指示和电报的内容看，有三个突出的特点：

一是强调报告的综合性、政策性。这种报告不是指具体工作中的请示报告，而是反映一个战略区域的政治、军事、经济、党建等各方面政策、策略重大问题，具有全局性意义的研究型报告。

二是强调报告的问题性、针对性。这种报告不是泛泛的综合情况报告或数字统计报告，而是随着形势任务的发展，对工作实践中遇到的倾向性问题和解决的方法，及其利弊得失的调研型报告。

三是强调报告的适时性、侧重性。这种报告不是时过境迁、面面俱到的总结报告，而是抓住一个时期的某个突出问题，简明扼要、切中要害的问题分析型报告。

这种综合报告既是一般工作报告之外的一种补充，更是对具体事务性报告的一种超越和升华。这种报告要求撰写者既要有高瞻远瞩的宏观视野和大局观念，又要有坚持问题导向、善于抓住主要矛盾及矛盾主要方面的政治敏锐性和辩证思维，还要有实事求是、深入实际掌握第一手资料的科学精神和务实作风。这也是毛泽东高度重视此类报告，并要求各中央局、分局、前委主要负责人亲自撰写而不能假手于人的重要原因。大量获取这样的报告，可为中央的政策制定提供可靠依据，而撰写此类报告也可使各战略区领导者对本区域内的全面情况有更加充分的了解，从而更能有效地担负起领导责任。

二、建立报告制度的历史背景和重要作用

既然建立报告制度有着如此重要的作用，为什么我们党要到1948年初才提出并强调这一问题呢？这是同中国革命发展到了一个重大历史关头紧密相连的。

1947年6月底，刘邓大军12万人突破国民党军黄河防线，进而挺进大别山，揭开了人民解放军战略进攻的序幕；同年8、9月间，由陈赓、谢富治率领的晋冀鲁豫野战军一部8万人和由陈毅、粟裕率领的华东野战军主力也相继进入中原，展开战略进攻。这是人民解放战争的转折点，也是百年来中国人民解放事业的转折点。正如毛泽东1947年12月25日在杨家沟召开的中共中央扩大会议上所作报告中指出的：“这是一个历史的转折点。这是蒋介石的二十年反革命统治由发展到消灭的转折点。这是一百多年以来帝国主义在中国的统治由发展到消灭的转折点。这是一个伟大的事变……这个事变一经发生，它就将必然地走向全国的胜利。”毛泽东的判断告诉我们，中国人民的解放事业即将走向新的历史阶段。

胜利已经来到了眼前。然而，形势是喜人的，形势也是逼人的。夺取军事斗争的胜利已经没有了太多的悬念，而要赢得中国革命的全面胜利，则还有着各种各样的难题。随着战争向国民党统治区发展，大片地区成为新解放区，各项新区政策亟待制定；由于解放区迅速扩大和人口急剧增加，恢复生产、解决民生难题，日益成为当务之急，特别是随着党的工作重心由农村转向城市，如何接收和管理城市的问题突出摆在全党面前。展望不远的将来，中国革命中夺取政权的阶段即将完成，建立政权进而建设国家的新阶段即将开始，经济、政治、文化、外交、国防，可以说是百废待兴、经纬万端，新矛盾新问题接踵而至、不断涌现，党的工作任务也出现了阶段性的变化。即将迎来全国性胜利的中国共产党人，面临着全新的考验。

形势发展之快，胜利到来之早，大大超出了原来的预期，亟须凝聚全党的智慧和力量，迎接新的挑战。但是，党的现状与形势和任务的要求相比较，仍有着较大的差距。而这种差距的存在，是与我们党成长、壮大的发展历程分不开的。中国农业人口多、地区差异大的国情，决定了中国革命是从广大农村发展壮大起来的。中国革命的根据地最初都是在农村地区分别创立的，并由分散状态逐步汇聚扩大成为大片的解放区，呈现出一种星火燎原、百川归海的特点。这种独特的革命发展历程，使得每个地区的革命斗争都有着一些自身的特点，都是党的总的路线方针与当地斗争实践相结合的产物。这一方面充分发挥了各地区党组织的灵活性和创造性，适应了不同地区的斗争需要；另一方面也不可避免地带来了地方主义、分散主义、经验主义的消极影响，特别是在政策、策略上各行其是的倾向。当革命斗争由分散发展到集中、由农村发展到城市之后，全局性、共同性问题日益增多，这种消极影响就愈发凸显出来。到1948年初，中国革命迅猛发展，许多解放区已经连成一片，全国胜利在望，克服这种消极影响已是迫在眉睫的任务。

事实上，这种影响带来的矛盾和问题已经在实际工作中尖锐地表现出来。1948年1月2日，中共中央西北局负责人习仲勋向中央报告了有的部队破坏纪律，在新解放区没收商人财产和敌军官佐及其家属财产，造成恶劣影响的行为。当月4日，习仲勋再次向中央报告，指出老区土地改革中照搬新区做法，可能导致打击面过宽的问题。习仲勋的两次报告，引起了毛泽东的高度重视。1月9日，毛泽东批示转发了习仲勋1月2日的报告，并做了批语；同日又致电西北局，同意习仲勋关于老区土地改革工作的意见。习仲勋的报告反映了各地在制定和执行政策上存在的偏差，不能不引起毛泽东的高度重视。收到报告后仅仅相隔数日，毛泽东就起草了建立报告制度的指示。

这一时期，毛泽东对于各地区形势的发展和政策执行情况给予高度关注，经常主动征询身处第一线尤其是处在新解放区的重要领导干部对于政策问题的意见。1948年1月14日，毛泽东致电邓小平，就新解放区各项政策问题征询意见。2月6日，又分别致电晋绥、西北地区党的负责人和进军中原三路大军的党和军队负责人，就解放区土地改革的斗争策略和组织形式征询意见。同时，毛泽东还注意将各地方党政军负责人报告中反映的成功经验批转其他地区，以指导全国工作。除前述批转习仲勋、邓小平的报告外，还先后批转了邓子恢关于渤海整军经验的报告、彭德怀关于征收营业税的调查报告，等等。这一切都对确保我党胜利度过历史转折期，发挥了重要作用。

三、报告制度的完善和深化

毛泽东和党中央提出建立综合报告制度，首先是为了适应革命形势的飞速发展，使中央能够及时了解各地区工作的全貌，通盘把握大局，制定全国统一的方针政策。然而，随着取得全国性胜利的日益临近，加强党中央的统一领导，为建立全国政权做准备，成为越来越突出的问题。与此相应，建立一套完备的报告制度势在必行。如果说开始设立综合报告制度是为了弥补一般性工作报告的缺失和不足，那么，随着形势发展的需要，建立制度化、规范化、体系化的报告制度，作为加强党的统一领导的重大措施，必然会提上日程。

早在建立综合报告制度之初，毛泽东就从制度建设层面提出了问题所在。他在《关于建立报告制度》的指示中明确指出：“我们所以规定这项政策性的经常性的综合的报告和请示的制度，是因为党的第七次全国代表大会以后，仍然有一些（不是一切）中央局和分局的同志，不认识事先或事后向中央作报告并请求指示的必要和重要性，或仅仅作了一些技术性的报告和请示，以致中央不明了或者不充分明了他们重要的（不是次要的或技术性的）活动和政策的内容，因而发生了某些不可挽救的、或难以挽救的、或能够挽救但已受了损失的事情。”从而严肃指出了缺少报告制度的严重危害，强调了对于重大的政策性的问题，必须向中央请示报告的原则。此后，毛泽东在转发邓小平3月8日综合报告的批语中，又强调：“没有全般的策略观点与政策观点，中国革命是永远不能胜利的。最可怕的是领导同志的自满自是，自己缺乏策略观点与政策观点，而又对中央的指示熟视无睹（不细看这些指示，不研究这些指示，忙于不应当忙的事务工作，而忽略了策略指导与政策指导这种自己责任上的主要工作）。”这里，毛泽东把树立全盘的策略观点、政策观点，与反对领导干部自满自是、对中央的指示熟视无睹联系起来，既批评了经验主义、事务主义错误，也批评了分散主义、地方主义错误，强调了中央指示的权威性。

在此历史阶段，党中央反复强调要加强集中统一领导，并把强化报告制度与维护党中央的集中统一领导联系起来，上升到增强党的纪律性的高度。1948年4月10日，毛泽东为中央起草致华东局转山东兵团负责人并告各中央局、分局、前委电，就山东兵团在政策上出现的偏差提出批评，并指出：“中央的一切政策必须无保留地执行，不能允许不得中央同意由任何下级机关自由修改。”电报就各地工作中存在的事先不请示、事后不报告的无组织无纪律现象和不愿精心研究中央文件的问题，进行了严肃批评。电报强调：“中国新的革命高潮的到来，我党已经处在夺取全国政权的直接的道路上……革命形势要求我党缩小（不是废除）各地方各兵团的自治权，将全国一切可能和必须统一的权力统一于中央，而在各地区和各部分则统一于受中央委托的领导机关。”电报表明，党中央通过加强集中统一领导，已经为部署与国民党反动派进行最后决战和建立新中国做思想上、组织上、制度上的准备。

党中央正是从这样的战略高度出发，多次重申严格执行报告制度的重要性。1948年7月26日，毛泽东为中央起草致各中央局、分局、前委的指示，重申：“希望你们严格督促所属厉行报告制度，你们则应以身作则严格遵守对中央的报告制度”，“彻底消灭事前不请示、事后不报告的不正确态度，彻底纠正存在着的某些严重的无纪律无政府状态”。同年8月14日，毛泽东为转发解放军华北军区第一兵团负责人8月5日关于晋中战役后部队情况及整训计划给中共中央军委的报告，起草中央、中央军委致各野战军、各军区及各中央局、分局电。电报批评有些干部“仍然将自己所指挥的野战兵团或军区机关部队看成好像一个独立国，对于中央发动党内反对这种无纪律状态的危险倾向，仍然没有认真的检讨和反省”。并指出：“我们希望一切野战兵团及一切后方军区均有这样内容充实有分析有结论的报告。”“我们现在向一切兵团及军区的负责同志们提出警告，在战争第三年内，我们将要求你们严格执行及时的和完备的报告制度，将这件事作为一种绝对不允许违反的指令。对于事前请示事后报告的内容，必须是有分析有结论的，而不是空洞无物的；必须是既说优点长处，又说缺点错误，而不是只说优点长处不说或少说缺点错误的。”

同年9月，毛泽东在西柏坡主持召开中共中央政治局会议，会议通过了《中共中央关于各中央局、分局、军区、军委分会及前委会向中央请示报告制度的决议》（简称《决议》）。《决议》就各项工作中何者决定权属于中央，何者必须事前请示中央，并得到中央批准后才能付诸实行，何者必须事后报告中央备审，作了详细的规定，从而正式确立了包括综合报告和其他各项工作报告在内的一整套完备的请示报告制度，同时也明确了党的各级组织的权限和责任担当。

值得注意的是，《决议》中指出：“各地党报，必须无条件地宣传中央的路线和政策，并不得在宣传中将中央和受中央委托执行中央的路线政策和任务的机关（即各中央局、分局、军委分会和前委会）处于平列的地位。相反的，必须公开向党内外声明：各受中央委托的机关，是执行中央的路线政策和任务的。各中央局、分局、军委分会及前委会，在发出自己的决议、指示、命令和训令时，亦必须注意到此点，不得将自己和中央处于平列的地位，甚或向党内军内将自己造成高出中央的影响。”这里，毛泽东实际上明确了维护中央权威是党内一个重大的政治纪律、政治规矩问题。这是他在新中国建立前夕运用民主集中制原则构建党和国家领导制度的一项重要探索，也开启了党的政治建设的一个重要方面。

四、几点启示

回顾70多年前的这段历史，总结我们党应对重大历史转折的成功经验，对于我们在中国特色社会主义新时代赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争，具有十分重要的意义。

今昔对比，虽然时代发生重大变化，但有一点共同之处，就是我们党都处在历史发展阶段转折的重要关头，都在经历一场历史性的巨大变革。1948年时，我们党经过20多年的浴血奋斗，领导中国人民和中华民族迎来了翻身解放的胜利曙光，这是自1840年起中国逐步沦为半殖民地半封建社会以来百年未遇的大变局，中国人民即将实现站起来的历史目标，并将开启由争取民族独立、人民解放历史阶段向着实现国家富强、民族振兴、人民幸福历史阶段过渡的进程。70多年后的今天，我们党通过艰辛探索，特别是改革开放以来中国特色社会主义建设的成功实践，即将实现全面建成小康社会的目标，步入全面建设社会主义现代化强国的新的历史阶段。久经磨难的中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃，迎来了实现中华民族伟大复兴的光明前景。

如果说中国革命的胜利是中华民族复兴进程中的转折点和中间站，那么，中华民族伟大复兴和新兴国家的群体性崛起，则将深刻改变世界版图。这一变局的内容更加广泛深刻，影响更加巨大深远，触及的国内外矛盾更加复杂多变，未来的风险和挑战也必将更加艰巨。抚今追昔，我们可以得到三点重要启示：

第一，请示报告制度根本是为了维护党中央权威和集中统一领导，特别是在处理全局性的重大问题、应对全局性的重大变革时，应该由中央统筹四面八方，绝不允许各行其是、政出多门，尤其是在重大政策、策略上更不能另搞一套。正因为如此，毛泽东坚决反对分散主义、地方主义，在解放战争时期建立和完善报告制度，把党政军大权集中于中央，保证了党的政策、策略自上而下贯彻执行，为解放战争的最后胜利提供了重要保障。

第二，迎接历史新阶段，处理纷繁复杂的新矛盾新问题，各级领导机关和领导干部必须有放眼全局的战略思维和强烈的政治意识、政策意识，从大局出发把握自身主要工作，在纷繁复杂的矛盾现象中抓住主要矛盾，绝不能头痛医头脚痛医脚，更不能眉毛胡子一把抓。正因为如此，毛泽东强调要反对事务主义，认为没有全盘的策略观点与政策观点中国革命就不能胜利，要求领导干部把策略指导与政策指导作为自身责任上的主要工作，而不是单纯忙于事务性工作，强调各地要作综合性工作报告，而不仅仅是技术性报告。

第三，面对胜利，全党要始终保持清醒的头脑，要有忧患意识、问题意识，冷静分析判断各项工作和政策的利弊得失，总结经验教训，准备迎接未来的风险和挑战。正因为如此，毛泽东强调要反对经验主义，认为最可怕的是领导干部的自满自是，要求各地的综合报告必须是既说优点长处，又说缺点错误，而不是只说优点长处，不说或少说缺点错误。

这三点启示中，第一点更为重要，更具有长期性和普遍性，是党的民主集中制原则的具体体现。

 

《中国共产党重大事项请示报告条例》图解 张琳/制图

今天的中国虽然处在和平发展的时代，但仍面临着许多重大的风险和挑战。为应对具有许多新的历史特点的伟大斗争，党中央把确保全党统一意志、统一行动、步调一致，提高到党的政治建设的高度，把政治建设摆在党的建设的首位；强调加强党的政治建设，必须坚持和加强党的全面领导，其中最重要的是坚决维护党中央权威和集中统一领导，最关键的是坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位。这是党的建设理论的新发展，也是对党在新中国成立前夕就开始的对党和国家领导制度长期探索的理论总结。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视加强请示报告工作。习近平总书记反复强调严格执行请示报告制度的重要性，明确要求全党必须严格执行重大问题请示报告制度，研究涉及全局的重大事项或作出重大决定要及时向党中央请示报告，执行党中央重大决定的情况要专题报告。2019年初，党中央颁布了《中国共产党重大事项请示报告条例》，这是在新形势下对历史上党的报告制度的继承和发展。这一条例与《关于新形势下党内政治生活的若干准则》、《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》等党内法规一起，构成加强党的政治建设的党内制度体系，表明了我们党对于维护党的集中统一领导有了更全面、更深入的认识和更系统、更有效的办法。

知古鉴今，请示报告不是可有可无的小事，而是事关党的建设、涉及党的政治纪律的大事。各级党组织和广大党员干部必须提高政治站位，强化思想自觉和行动自觉，认真学习、准确把握制度要求，不折不扣、严格执行制度规定，把各项规定落实到位，让制度落地生根。

来源：《求是》2019/18

作者：张宏志　中央党史和文献研究院原院务委员