程琥：让“民告官”大门不再难进

 

　　新《行政诉讼法》自2015年5月1日实施以来，被誉为新法“第一亮点”的行政诉讼立案登记制在全国法院全面落实，加之全国法院立案登记制改革同期实施，行政案件呈现大幅增长态势。据统计，全面实施立案登记制的第一个月，全国法院共登记立案1132714件，同比增长29%。其中行政案件增幅最大，登记立案29924件，同比增长221%。行政案件有案不立、有诉不理问题有效解决，改革预期目标初步实现。

 

 

　　随着行政诉讼立案登记制的全面落实，其产生的广泛社会影响逐步显现出来。

　　人民法院受理行政案件数量大幅攀升，将会出现所谓“井喷”或“诉讼爆炸”现象。一些流入信访渠道的行政纠纷将会重新进入行政诉讼等法治轨道，相当数量的重大疑难复杂和新类型案件，以及一些具有信访风险案件将诉至法院解决，行政审判面临空前的挑战和压力，在一些地方法院行政审判在短期内会出现不适应。

 

　　法官工作量和工作压力将成倍增长，案件审判质量和效率可能会受到影响。加上司法改革背景下实施法官员额制，人民法院案多人少的矛盾将进一步加大。人民法院行政审判长期存在的力量配备不足、队伍不够稳定、受重视程度不高、司法能力不足等问题，如果不随着行政诉讼立案登记制的实施及时进行调整，审判质量和效率将很难适应案件大幅上升的形势要求。

 

　　行政机关长期形成的执法惯性、执法习惯和执法观念对行政诉讼立案登记制可能在短期内不适应。行政机关的涉诉风险和应诉压力将大大增加，行政败诉案件数量将不断上升。社会主义初级阶段和发展中国家的基本国情，决定了在我国推进法治建设需要一个长期努力过程。行政机关长期形成的执法惯性、执法习惯和执法观念，在法治建设过程中很难一步到位转变过来。随着法院对行政机关司法监督力度不断加强，司法审查标准越来越严，行政机关违法败诉将成为常态，行政违法的成本以及行政问责将会加大。

 

　　行政诉讼立案登记制仍须面对地方保护和行政干预的不当影响。行政机关因涉诉案件多、应诉压力大、败诉案件多，对新制度不适应，可能会给法院在案件受理上施加影响和压力。如果现有的行政诉讼体制和机制不进行调整，行政诉讼管辖不进行完善，对行政诉讼立案登记制的监督不建立起来，行政诉讼立案登记制很可能面对行政机关施加的地方保护和行政干预而大打折扣，甚至半途而废。

 

　　行政诉讼立案登记制必须加大对当事人滥诉、恶意诉讼、违法诉讼的治理。随着立案门槛的降低，行政诉讼制度的有效实施和良性运行，“官民”关系会进一步改善，政府法治形象将大幅提升，行政审判司法权威和司法公信力将会出现根本好转，将推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。同时，一些当事人滥诉、违法诉讼、恶意诉讼也会大量出现，必将占用大量的司法资源和公共资源。在落实立案登记制过程中，应坚持诉权保障与治理滥诉、恶意诉讼、违法诉讼两手抓，两手都要硬。

 

 

　　法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。行政诉讼立案登记制贵在长期坚持落实，须统筹兼顾做好以下工作。

　　运用法治思维和法治方式。应当说，长期以来我国三大诉讼法以及有关司法解释对法院受理案件的规定不是不明确，只是法院在受理案件时受到地方保护和行政干预，加上一些法院制定的立案“土政策”，让大量符合立案条件的案件被人为排除在诉讼程序之外。这些做法根本不符合法治要求。今后应当按照法治思维和法治方式的要求继续推动立案登记制：法院受理案件的条件和标准只能是诉讼法和有关司法解释的法治标准;行政诉讼立案登记制不能因社会公众注意力的转移而改变，不能因一些法院“土政策”的制定而改变，更不能因行政机关及其工作人员的干预而改变。

　　采取有效措施保障审判质量和效率。行政诉讼立案登记制仅仅解决行政纠纷的诉讼入口，而当事人向法院提起行政诉讼，不仅要求案件被法院登记立案，更需要案件得到公正审判。行政诉讼立案登记制让大量案件进入诉讼程序，法院案多人少的压力必将加大，即便如此也不能因为案件量大而牺牲案件的审判质量和效率。如果实施新制度后，案件审判质量和效率却得不到保障，这造成的后果比法院不受理案件对当事人造成的侵害还要大，也与立案登记制的初衷相悖。

 

　　推动行政纠纷多元化解决。行政诉讼是解决行政纠纷的主渠道和法治渠道，但不是唯一渠道和首选渠道。行政纠纷类型不同，解决渠道也会存在差异。当事人完全可以按照自己的意愿选择举报投诉、协商、调解、仲裁、行政裁决、行政复议、行政诉讼等多元救济渠道解决行政纠纷。现在，不能因为行政诉讼立案登记制的实施，就当然地排斥诉讼之外的解决渠道，而更应该注重发挥诉前和审前程序的多元化纠纷解决作用，推动行政纠纷实质性解决。

 

　　从源头上预防和减少行政纠纷产生。行政机关涉诉风险的加大，必然对严格执法提出更高的要求，转变行政机关长期形成的执法观念、执法惯性和执法习惯迫在眉睫。即便行政机关对新制度不适应，也应坚持运用法治思维和法治方式处理新情况和新问题，积极应对各种阻力、压力和困难。当然，解决行政纠纷的最好办法就是无纠纷。这要求行政机关在执法中更加注重规范执法行为，更加注重在行政程序和初始阶段解决问题，从源头上预防和减少行政纠纷。

 

　　行政案件跨行政区域集中管辖。新《行政诉讼法》第18条第2款规定，经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区划管辖行政案件。推进行政案件跨行政区域集中管辖，才能抓住解决当前人民群众反映强烈的行政诉讼“立案难”“审理难”“执行难”等突出问题的“牛鼻子”，找准不断完善行政诉讼体制机制的突破口，行政审判的制度“红利”才能全面释放出来，充分发挥“体检表”“减压阀”和“化解器”作用，从根本上减少社会不安定因素。因此，人民法院应当按照新《行政诉讼法》以及最高法院的部署，积极落实行政案件跨行政区域集中管辖，不断完善行政诉讼体制机制，让行政审判真正摆脱地方保护和行政干预，使行政诉讼立案登记制得以长期坚持，让“民告官”的大门不再难进。